备案审查指导：联动立法的重要指引

立法指导是事前的立法质量保障机制，备案审查是事后的立法质量保障机制。事后的备案审查工作成果，可为事前的立法指导工作提供方向指引和工作素材；事前立法指导工作的有效开展，又可为事后的备案审查减轻压力。而二者互相促进、互相支持的关键即在于联动机制的建立。具体而言，备案审查关联立法指导工作的联动机制建立，至少可从以下两方面展开：

1.建立案例共享机制

备审案例因其直观性、具体性、可比照性的特点，能够极大地促进立法指导工作的有效开展，对于立法质量的提高具有重要意义。备审案例能够反映备审机关对于备审对象合法性所持的态度和作为审查依据的法律规范的理解，同时能够反映备审机关所持的审查基准。这为规范性文件制定机关正确把握立法尺度、为立法指导部门高效开展立法指导工作提供了充分的参考指南^[29]。但从目前备审案例的披露的程序、内容等情况来看，案例共享机制需要从两个维度建立健全：

首先，在共享程序上应形成规范的案件披露、案例共享制度。目前全国人大常委会法工委仅在备审年报中对一些典型案件进行了披露，还仅是作为对年度备审工作开展情况的一种汇报性展示。未来，一方面，可建立常态化的备审案件审查情况公开披露制度，对于主动审查中发现的存在合法性问题的规范性文件，作出审查结论或处理意见后一般应予以公开或一定范围的披露；对于有关国家机关提出审查要求、公民和社会组织等提出审查建议的案件，作出审查结论或处理意见后一般也应予以公开或一定范围的披露。另一方面，可建立部门间的案例共享制度，将备案审查中发现的正反面的典型案例信息，定期地传递给立法指导部门，由其汇编成类似最高人民法院指导性案例那样的立法指导性案例，发放给各层级的规范性文件制定机关作为参考。2020年8月，由全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编著的《规范性文件备案审查案例选编》一书正式出版，这一行动可谓推进备案审查案例共享制度建设的重要举措和积极回应。

其次，在共享内容上应包含规范的、完整的、清晰的审查意见要素信息。从目前披露的案例来看，对于备审对象是否存在合法性问题的审查结论、理由阐释、各方意见、适用的审查依据以及审查基准等要素信息的披露，随意性还比较大，审查结论等一些关键要素时常会存在披露缺失，不利于立法指导工作的开展。未来，对于备审对象的审查意见的作出，应固定地包含前述这些要素信息，形成正式、规范的合法性审查意见文书，以便立法指导部门和规范性文件制定机关能够深入了解备审机关或其工作机构的“裁判”要旨，充分发挥案例指导的作用。(www.xing528.com)

2.建立基准共享机制

立法指导工作的核心部分是通过指导规范性文件制定机关进行立法，确保其所制定的规范性文件不与上位法相抵触，不存在合法性问题^[30]。这一部分与备案审查有着共同的功能目标。但实践中由于备案审查机关与立法指导部门的不完全对应，必然会导致彼此对合法性基准的尺度把握存在差异，以致在立法指导中得出的“审查结论”可能无法得到备案审查机关的认可。以设区的市法规的立法指导为例，实践中设区的市法规的立法指导工作主要由省级人大常委会来承担^[31]，而设区的市法规的备案审查则由全国人大常委会承担^[32]。由于两项工作分属不同层级的机关承担，如审查基准不共享，省级人大常委会对于设区的市法规合法性的把握则难以做到与全国人大常委会的判断完全一致。

因此，将备案审查的合法性审查基准共享于立法指导部门，无疑会增强立法指导的工作效果，缓解事后审查的压力。在具体的联动机制建立方面，可建立常态化的审查基准共享制度，由全国人大常委会工作机构通过定期的备案审查案例的抄送、立法指导工作意见的出台，或审查基准的统一发布，确保各级立法机关、立法指导部门对于规范性文件合法性的判断基准的把握保持上下一致。