功能适当的备案审查工作机构定位与总结

在功能主义视野下，虽然国家权力的配置不再强调权力之间绝对的分立和清晰的界限，“倾向于在维护立法、行政、司法三权的核心领域的前提下，接受三权之间的混合^[26]”。但国家权力的配置仍需遵循一个基本的原则——功能适当原则。这一原则同样适用于三权各自内部的权力配置。按照功能适当原则，规范上设定的每一个为完成一项国家任务的国家机关理论上都有与自身功能相适当的组织架构、工作内容、工作程序、人员组成来确保其任务目标的实现。虽然为了提高总体工作效率，承担着不同职能任务的机关、机构之间可以相互协同、相互促进，但是既不得侵入彼此的核心工作领域，也不得为促进其他工作的开展而背离自身的工作职责。因此，虽然借助备案审查推动立法指导工作、通过备案审查激活立法解释工作，确可“促进备案审查工作和人大其他工作协同发展，促进备案审查工作成果更多更好地运用到立法、监督等工作中”^[27]。但是备审机关仍应遵循功能适当的原则，有限、适当地发挥备案审查的“关联”功能。具体而言，备案审查适宜在以下两个方面发挥“关联”功能：

1.提供线索

所有规范性文件均纳入备案审查范围，使得备案审查机关可以在备审工作当中发掘到大量潜在的立法指导、立法解释等工作的需求线索。这些线索能够为其他部门开展相关工作提供充分的方向指引和工作素材，促进其工作效率和成效的提升。而其他人大工作的需求线索能否被充分发掘，首先有赖于“全覆盖”的备案工作^[28]能否有力落实，备案越充分，进行线索发掘的资源空间就越充分；同时有赖于有力的审查工作，审查工作越彻底，需求线索越能够充分地被发掘出来。(www.xing528.com)

2.初步评判

备案审查工作的核心之一是以相关法律规范作为审查依据，对被审对象合法性进行审查。这时，作为审查依据的法律规范本身是否具体明确、是否与经济社会发展需求相匹配等问题，自然会进入到备审机关的视野当中。如果作为审查依据的法律规范确实存在需要进一步明确、修改或授权先行先试等需要，作为掌握大量规范性文件制定情况信息的备审机关，则可充分借助其信息优势，协助其他机关作出初步判断、给出初步意见。