备案审查的界限：关联立法解释工作的优化

在我国，全国人大常委会既是备案审查机关，又是立法解释机关^[18]，同时，按照宪法审查原理，备案审查权天然地包含着宪法法律解释权^[19]。这似乎给人带来一种错觉——备案审查机关当然地可以在备案审查过程中作出与立法解释效果相同的法律解释，而无须转换角色，亦无须经过立法法所规定的立法解释程序。但朴素的法治观念无时无刻不在提醒我们，程序合法是实体合法的前提，不经由立法解释程序所获得的类似立法解释效果的法律解释，很难说具有正当性。并且备案审查制度与立法解释制度有其各自不同的运作逻辑，备案审查机关很难说凭借双重角色的身份即可跳过立法解释程序作出具有立法解释效果的法律解释。因此，原本作为不同制度定位的备案审查工作与立法解释工作之间的界限应当是清晰的，但在备案审查与立法解释主体重合、备案审查权天然包含法律解释权双重因素的扰动下，备审机关能否不经由角色转换、不通过立法解释程序对作为审查依据的法律规范作出突破立法原意的法律解释，也即备审机关基于备案审查权获得的法律解释权是否具有行使界限，在关联立法解释工作时能否替代立法解释机关作出立法解释性质的法律解释，则成为亟需讨论的问题。明确备审机关法律解释的权限，则能明晰备案审查关联立法解释工作的界限。

在笔者看来，基于以下理由，备审机关法律解释权的行使，应有严格的界限，备审机关的法律解释权不可替代立法解释机关立法解释权的行使，即便备审机关与立法解释机关主体重合，也应保证法定的立法解释程序的独立、完整地运行，避免备案审查权与立法解释权的混同。

首先，尽管“无解释即无审查”是宪法审查的基本原理，但需要注意的是，通常意义上的宪法审查机关所享有的宪法解释权仅是对宪法的个案解释权，而非抽象解释权（这一原理同样适用于合法性审查）。抽象解释效果上则是一种法律创制的行为，具有准立法的性质。而我国的备案审查恰不是个案审查而是抽象审查，这意味着备案审查过程中所需进行的法律解释不可能只是个案解释，而是具有普遍效力的抽象解释，因此，很难将“无解释即无审查”的理论套用在我国的备案审查制度当中。当然，备案审查尽管没有“无解释即无审查”的理论适用空间，但笔者认为，备案审查机关凭借法律适用者的地位仍然享有非立法解释性质的法律解释权^[20]。不过，基于法律适用者而非法律制定者的地位，这种法律解释权的行使应遵照立法原意而进行，无论是欲采用扩大解释还是限缩解释等法律解释技术^[21]，均不能背离立法原意。如因社会情势变化，备审机关需对法律规定作出超出立法原意的解释方案，则应经由立法解释机关通过立法解释程序予以进行；若立法原意无法探求，对法律规定作超出文义解释的法律解释方案也应当通过立法解释予以确定^[22]。这是备审机关作为法律适用者所享有的法律解释权应有的行使界限。如前文所提到的《上海市食品安全条例》就家畜产品规模化销售设定行政许可合法性的备审案例中，法工委对食品安全法第三十五条规定作出的超出立法原意的法律解释方案则应当经由立法解释机关通过正式的立法解释程序予以确定。

对备审机关法律解释权限如此界分的原理在于，立法解释的本质是法律创制，具有与立法同等的效力地位，立法作为民主决断的本质属性决定了立法解释必须通过民意代表机关决断及其完整的法定程序方能获得正当性。包括司法机关、行政机关、备审机关在内的法律适用者的法律解释权的行使，均应当以尊重法律规定背后的立法者原意而进行，不宜替代立法解释机关作出超出立法原意的法律解释。即便基于效率的考量、机关和谐的考量，以非正式的备审机关工作机构审查意见的形式作出初步审查结论以指引规范性文件制定机关自我纠错具有正当性，但对作为审查结论依据的法律规定的法律解释若突破立法原意，仍应经由立法解释机关通过正式立法解释程序予以确定。这是立法解释的民意性、程序性要求所决定的^[23]。

其次，即使因为备案审查机关与立法解释机关的主体重合，作为备审机关的全国人大常委会享有立法解释权，但仍不能证成全国人大常委会及其工作机构可以不转换角色、不经由立法解释程序而作出立法解释，我们仍然需要考虑备案审查程序与立法解释程序的独立运行。当全国人大常委会行使备案审查职权时，所扮演的是宪法、立法法等赋予全国人大常委会备案审查专门机关的角色，即便与作为立法解释机关的全国人大常委会均为“一套人马”，所作出的备审对象合宪性、合法性的审查决定所内含的法律解释也都经由全国人大常委会组成人员的表决，具有与立法解释所需要的民意代表机关的决断相同的形式外观，但因立法解释程序的缺失，作为备案审查机关的全国人大常委会未能完成角色转换，其所作出的法律解释仍难以作为立法解释机关的决定。立法解释程序的启动和运作，是法律解释获得立法解释效力的前提，是作为备审机关的全国人大常委会转换角色以行使立法解释权的前提。(www.xing528.com)

从立法法的规范结构来看，有关立法解释制度放置在第二章“法律”当中的第四十五条至第五十条，规定了立法解释的主体、情形、程序、效力等；而备案审查制度则专章地设置在第五章“适用与备案审查”当中。以此也可探知，不仅理论上二者功能相异，在规范层面，立法解释与备案审查也有着两套完全不同的制度设计考量，有着各自的运作程序和规范目的。如同学者将“解释宪法”与“监督宪法的实施”的关系定位为“并非是目的与手段的关系，而是一种并列与交叉关系”^[24]，立法解释与备案审查在原理上亦有此种关系。尽管立法解释与备案审查的机关相同、备审权天然包含解释权，但立法解释与备案审查也仅是一种“并列与交叉”的关系，在程序上无法混同或合并，立法解释程序须独立于备案审查程序而进行。

因此，备审机关在关联立法解释工作的界限在于：对于突破立法原意的法律解释需求，不可凭借自身双重角色的便利条件与其享有的法律解释权而不加以程序转换地作出立法解释，并以此作出审查结论；只能通过转换程序将法律解释需求线索传递给立法解释机关，由立法解释机关通过正式立法解释程序作出决断。在这一转换程序启动时，全国人大常委会的角色也从备审机关向立法解释机关进行了转换。在完成立法解释工作后，备审机关（或工作机构）方可对备审对象合法性作出判断。（见图1）对于何种情况属于突破立法原意的法律解释、超出备审机关自身法律解释权而需要启动立法解释程序的，综合前述，可从两个层面进行判断：第一层面，在立法原意能够探寻的情况下，突破立法原意的法律解释方案即应认定为超出备审机关法律解释权限^[25]，应经由立法解释机关通过法定程序作出正式立法解释；第二层面，在立法原意无法探寻的情况下，明显突破法律规定的通常文义作出的扩大或限缩解释等解释方案则应认定为突破立法原意、超出备审机关法律解释权限，应经由立法解释机关通过法定程序作出正式立法解释。

图1　备案审查关联立法解释工作的界限示意图