人大备案审查的关联功能的探讨

王友健^[1]

摘　要：2019年备案审查工作报告首次披露“鼓励性审查意见”案例，初显备案审查两项“关联”功能：通过备案审查开展立法指导、借助备案审查激活立法解释。但是，备案审查作为与立法指导、立法解释等工作虽有交叉但却独立的保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度，“关联”功能的运用应当遵循功能适当原则、恪守备案审查职权界限和角色定位，不可为消除备审“寒蝉效应”而径直作出鼓励性审查意见，不可凭借备审机关双重角色优势而跳过立法解释程序直接作出立法解释性质的法律解释。于此同时，备案审查“关联”功能这一需求客观存在，全国人大常委会可通过建立体系性的工作联动机制，在案例资源共享、问题线索传递、研究意见提供等方面充分发挥备案审查不越界的“关联”功能。

关键词：备案审查　关联功能　功能适当　法律解释　立法指导(www.xing528.com)

“备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度。对法规、司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，是全国人大常委会履行宪法监督职责的一项重要工作”^[2]。为使备案审查工作实现“显性化”，自2017年起，全国人大常委会开始听取和审议年度备案审查工作情况报告（以下简称备审年报）。此项工作成为人大开展备案审查工作的一项重要抓手。备审年报内容囊括全国人大常委会法工委（以下简称法工委）备案审查年度工作情况的总结，审查纠正处理法规、司法解释相关案例的披露以及后续工作重点与考虑的介绍。在案例披露方面，相较2017、2018年备审年报，2019年备审年报首次披露“允许和鼓励制定机关根据实践需要和法治原则进行立法探索”型案例（以下简称鼓励性审查意见案例），全国人大常委会法工委在该类案例中对《上海市食品安全条例》《深圳经济特区食品安全监督条例》有关规定的合法性给出了“应当允许探索”的鼓励性审查意见；并且，在对《上海市食品安全条例》有关行政许可设定合法性的审查意见中，作出了类似立法解释的理由阐述^[3]。两个案例背后，显现出备案审查“关联”功能的运用——通过备案审查开展立法指导、借助备案审查激活立法解释。然而，作为以开展事后立法监督，审查、纠错规范性文件合宪性、合法性问题为己任的备案审查工作，此项功能拓展是否会带来备审机关职权越界风险，以及这一功能的运用界限何在，值得探讨；同时，经由备案审查“关联”人大其他工作的需求客观存在，且与备案审查工作密切相关，考虑如何通过工作联动机制的建立来规范运用备案审查“关联”功能，是实现备案审查制度效用最大化的一个增长点。