虽然特别公课不以对待给付作为设立征收的前提，但其也不能随意开征。征收事由和征收事实要件间必须有内在关联性，也就是说征收特别公课应当基于宪法所规定的立法权限的行使，而不仅仅是基于一般的支持财政的目的，特别公课应作为立法者完成其某领域之立法目标的工具、手段，必须要服务于一定的实质立法事项[41]。例如法律规定的具体行动指南没有得到遵守，则可以考虑通过征收特别公课而调控之。
财政支持型特别公课和调控型特别公课的设立征收要求也不一样，联邦宪法法院根据其不同功能进行了要求区分[42]。由于财政支持型特别公课，与税已然存在极为紧密的竞合关系，因此宪法对其设立予以了更为严格的前提要求。其中最主要的，是特别公课的缴纳义务人必须限定在一定的范围，其必须和特别公课所进行的财政支持目标具有特殊关联。
具体而言，第一，财政支持型特别公课只能对已存在的社会群体课予，并且该群体必须可通过共同和预先确定的利益境况或特别的共同实际情形而与一般大众及其他群体相区别，其群体成员须具备同质性，具备一定的利益同一性[43]。如果对于这些群体的标识要素不是可由法秩序或社会秩序进行实质性确定的，那么立法者的标识框定就是恣意的[44]。否则立法者就可以肆意在税与特别公课两种财政工具间选择，从而掏空财政宪法的规范效果[45]。第二，该群体对于征收特别公课所欲达致的非财政目标而言必须具有特别关联，即事务接近性（Sachnähe）[46]。也就是说，只有相应群体与所需达致的目标任务具有明显的事务接近性，其才因此负有特殊的财政支持责任，而这种责任则正当化了针对该群体所课予的特殊负担[47]。第三，财政支持型特别公课应遵循群体惠益原则，即特别公课的支出必须主要为了缴纳义务人群体的利益[48]。第四，在程序上，征收特别公课应当进行定期的审核[49]，并且为了防止其逃避议会的预算监督，还需要向议会提交完整的预算法律上的各类文件[50]。(www.xing528.com)
与之相较，调控型特别公课由于与税存在较轻微的竞合关系，宪法对其的要求则较宽松[51]。例如，对于纯粹的调控型特别公课而言，群体事务接近性原则、群体惠益原则不必总是满足[52]。这主要是因为，调控型特别公课的首要目的是使潜在的公课债权人放弃或进行某些行为活动[53]，是为了落实特定的行政政策纲领[54]，而不是像财政支持型特别公课主要是为了发展特定事业或实现特定任务而获得财源支持。诚然，调控型特别公课的支出也会有财政支持的效果，毕竟其主要用途也用于了各种行政调控，但其本质目的不在于开源创收，而在于政策性的调控规制。例如，根据《德国社会法典》第九编第77条，雇主应当解决一定数量的残疾人就业，如果其完成了法定任务，则其就可以免于缴纳“补偿性公课”（Ausgleichabgabe）。虽然该公课并未惠益于缴纳群体，但其正当性在于其所欲达致的社会保障的政策目标。
总之，征收特别公课必须要符合目的正当原则和一种实质上的公平负担原则，即立法者设立征收特别公课应有充足具体的事由，或基于宪法法益，或基于重要的公共利益的实现，缴纳义务人必须和相应公课资金的用途产生足够的实质性关联。这种特殊关联性对于我国的政府性基金而言，其应当“或者属于缴费义务人损害公共利益的对待给付，或者属于免除公法上义务的对价，或者类似于受益负担”等[55]。缴纳义务人的范围不能是恣意划定的，必须以负担的公平性作为支撑。只有符合了这些要求，政府性基金的设立征收才可能是合宪的，也才能使政府性基金具有区别于税、费和财产征收的独特性与正当性。否则，征收政府性基金也有可能会像极端情况中的征税一样发生异化，构成实质上的财产征收，从而受到宪法上补偿条款的控制和约束。
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