民航发展基金属于政府性基金[24]。国家征收政府性基金，主要是为了以此实现特定的政策目的、弥补财政收入的不足[25]。在我国，政府性基金往往是为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，面向公民、法人或其他组织征收，并且具有无偿性、专用性等特征[26]。因此财政法学界认为，我国政府性基金相当于德国法上的“特别公课”（Sonderabgabe）[27]。
从是否存在直接受益或对待给付的角度看，德国法理论认为，规费（Gebühr）、受益费（Beitrag）都属于受益负担（Vorzugslasten），即缴纳人所承受的金钱负担乃其自身所受益的对价。特别公课则是独立于税、规费、受益费的公课种类，主要存在于经济行政法和环境法之中，主要用于资助一般预算外的某些群体所需完成的任务[28]。德国的特别公课主要分为两类，其各有侧重地实现着不同的功能。一是财政支持型特别公课，其征收主要是为了实现特定的实质任务，所收取的资金用以相应任务的推进落实；二是调控型特别公课，其征收主要是为了引导和调节特定的行为活动[29]。因此，德国联邦宪法法院认为，特别公课尤其是财政支持型特别公课和税存在着极为紧密的“竞合情形”[30]，其在诸多情形下与税一样都是“前提无设”的[31]，即可不以明确的对待给付作为设立征收的前提。
但是与征税相比，政府性基金的征收仍主要面向有特定关系的公民、法人或组织，在合宪性审查过程中审查机关认为其在本质上是政府收费，即“谁收益”、“谁付费”[32]。尽管这种受益并非必然、直接、现时的，但在一些情形下政府性基金与受益费很接近，都指向一种受益的潜在可能性，因此也有学者认为政府性基金也属于广义上的行政费[33]。以民航发展基金为例，其征收的主要目的在于“促进民航事业发展”，推动和完善民航基础设施及航空资源的建设和管理等[34]。如是，征收民航发展基金在相当程度上，是收取缴纳义务人因享用由国家提供的航空运输资源而获得的部分利益，个人与国家部分上是“付费—服务”的对待关系，征收政府性基金也就不具有补偿性。即便如此仍应看到，特别公课缴纳人与之存在的利益关系，区别于行政事业性收费类似于市场交易的直接、对价的受益关系，其“受益”是一种总体概括的，也是理论层面上的，表现形式和达致路径更是多样与曲折的[35]。因此在对征收政府性基金是否需要像财产征收予以补偿进行分析时，不应过度强调其是因为存在直接受益或对待给付而免于补偿，仍应将其定性为更类似税收（目的税）的公课，从而进入第二层审查。
在德国法的这种语境中，特别公课作为税之外的另一种补充性财政收入，却有可能逃脱财政宪法的规制调整，并进而掏空以“租税国”为核心表征的财政监督制度，喧宾夺主地逾越其补充性财政工具的定位[36]。首先，在财政心理上，如果征收特别公课所欲达致的政策性目标对于相对人而言十分积极正向，则征收就会容易许多[37]。这种政策关联性和由此而与相对人产生的正向互动，使特别公课相较“税”这一国家财源而成为更加灵活机动的财政工具。因为税是可以不问目的、用途的，并且是普遍征收而非针对特定群体的，因此征税的社会心理通常是消极的，这也是为什么税收制度中公权力所遭受的监督更加严格、开征领域也严格受到法律限定。(www.xing528.com)
与此相较，作为非税公课，设立开征特别公课的立法权限和程序仅受到一般立法权限条款的规定，不受《基本法》中财政宪法专章的调控；此外，其收缴支出不受一般预算的管理，而是依据专门法律单独预算和决算[38]。因此，特别公课有着扩张趋势，出现在越来越多的领域，也因这种灵活性而越来越为公权力偏爱。特别公课的肥大化，可能会使财政权力的运行绕开体制完备、控制周延的“租税国”体系，导致一种虚假的财政体制[39]。
更为重要的是，特别公课意味着在一般税收外对特定群体造成额外负担，如果征收特别公课的事由不具备相当的正当性，对缴纳人的财产权造成重大、显失公平和不可预期的限制，又不予以补偿，则特别公课就会违反国民平等负担原则[40]。这些都表明了特别公课的例外性和特别性，因此需要受到宪法的严格规制。为此，德国联邦宪法法院发展出了一系列特别公课判例，用以确定其重要的设立前提。
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