征收政府性基金的归类问题

2020年全国“两会”期间，有全国政协委员建议对民航发展基金的征收（征收依据为财政部于2012年3月17日印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》）进行合宪性审查。其认为，收取民航发展基金的行为包含征收公民私有财产的内容，根据宪法和立法法的规定，公民合法的私有财产不受侵犯，对非国有财产的征收、征用，只能制定法律。以财政部印发的规章为依据征收民航发展基金，涉嫌违反宪法。全国人大常委会法工委经审查认为，征收民航发展基金不属于宪法第十三条第三款规定的对私有财产的征收或者征用，不存在与宪法相抵触的问题。但是，征收民航发展基金依据的是国务院文件和有关部门规章，与2014年修订后的预算法第九条第一款关于政府性基金依照法律、行政法规的规定征收的规定不符^[2]。

在这一合宪性审查事例中，“征收”一词的意涵成为规范诠释的核心问题，到底哪类针对公民财产权的限制行为才是宪法第十三条第三款意义上的“对公民的私有财产实行征收”？现实生活中广泛存在的征税、收费等法律行为，是否也属于“财产征收”？上述疑问的出现有相当的语言根源，因为在日常用语中，国家公权力对私人收取各类公法上的金钱给付或者说公课的行为，都可将“征收”作为谓语动词。征收即是“政府依法向个人或单位收取（税款等）”的行为^[3]。即便在法律用语上，不论是针对普通的公民财产的有补偿征收，还是对税金的课征，或是对行政事业性费用/规费、政府性基金的收取，都使用了“征收”一词。

但是在法律效果上，“征收”有着特殊的含义，谓指着一种类型化的、有特定构成要件的财产权限制行为，即国家为了公共利益的需要而有偿地将私人的部分或全部财产之所有权剥夺^[4]或造成重大的财产利益限制的行为^[5]。因此在这种语境下，普通的财产征收和税费征收是完全不同的财产权限制方式。最大的差别在于征收后是否需要对被征收人进行补偿。另外，财产征收的对象可能是包括动产、不动产、金钱等在内的各种财产或用益权利，征收税费则仅仅针对金钱。区分是否需要补偿的标准在上述合宪性审查中已有触及，主要是征收事由与被征收人的关联性，被征收人是否因征收而直接受益或接受对待给付等^[6]。作出这一判断，被认为已经实际上对如何理解、解释宪法中“征收”一词作出了实质意义上的合宪性审查，具有开创性意义^[7]。(www.xing528.com)

为此，本文试图在已有审查意见的基础上，进一步总结分析不同财产权限制方式所面临的合宪性要求的差异，尤其对财产征收和政府性基金征收进行比较。换言之，回答征收政府性基金是否属于宪法第十三条第三款意义上的征收这一问题，实质上是在回答征收政府性基金为何不是需要补偿的财产权限制行为，宪法又为何作出了这种差异性要求并还分别课予了其他不同的合宪性标准。“补偿性”是串联起不同财产权限制类型区别要素的核心范畴。