财政法定背景下的政府性基金规范路径

财政是国家治理的基础与重要支柱，是国家稳定的基础，也是国家发展的血脉，其重要性毋庸置疑。也是因为如此，规范有序、健康良性的财政成为国家治理的刚需，财政治理和治理财政同等重要。在此背景下，基于法治原则的延伸，财政领域有财政法定的要求，甚至将其上升为基本原则之一^[15]。不过在具体适用时，由于财政领域十分宽广，不同事项有不同的特征，财政法定会有不同的表现形式，或者说有宽严不一的要求。例如，财政支出通常与行政给付、授益行政相关联，除了横向公平、机会均等、程序公正等要求外，法律不会对其干预太细太深，行政机关享有较大的自主决定空间。财政管理涉及到公权力之间的配合，也包括对国有财产的支配、处理，如国库资金管理、政府会计核算、行政资产分配，等等。相对于财政支出行为，其在法律方面的要求会更加宽松，因为其所处理的主要是政府内部事务。

财政收入通常与公民财产牺牲相关联，因此需要更加严格细致的法律控制。只不过，即便在财政收入领域内部，不同收入形式的财政特征不同，对法律控制也会提出不同的要求。例如，国有资产、资源收入的依据是政府的财产所有权。对政府变卖资产或者出让资源权益的行为，只要保障程序公正、机会公平，不至于对市场造成严重不利影响，财政法不需要给予太多关注，民商法规则充分发挥作用即可。再如，利用彩民的投机及娱乐心理，彩票公益金的筹集方式不存在法律上的强制。但是，过度发行彩票、发行投机性过强的彩票，会刺激彩民的赌博获利心理，造成他们心理上的依赖成瘾。尤其对未成年彩民而言，这种可能性更为明显。这不仅会毒化社会风气，滋生问题彩民，也会让彩票成为变相强制的财政工具。因此，从发行主体、发行数量、彩票类型、发行方式、资金使用等方面，法律必须对其施加管制。

行政事业性收费、政府性基金和税收都属于财政公课，是国家公权力的作用结果，都会导致公民财产的牺牲。因此，相对于资产资源收入和彩票公益金，对这些收入的法律控制应该最为严格，最适合贯彻财政法定主义的要求。但是，在财产牺牲和利益损失的具体度量上，这三种财政收入形式仍有不同，据此可以配置不同的法律控制力度。

税收领域遵从量能课税原则，根据经济能力大小分配税收负担，不考虑纳税人是否能从税款支出中受益，更无须考虑其可能的受益程度。尽管可以从整体上确定财政支出与财政收入的关联，但就具体纳税人而言，税收仍意味着绝对的经济利益牺牲。正因为这样，课税要贯彻严格的法定原则，防止政府权力滥用。在这方面，不论是财税学界长期的呼吁坚持，还是党的十八届三中全会决定的要求，亦或是立法法2015年修改的强调，都是基于这个法律原理。相比而言，行政事业性收费处在财政公课的另一端，它秉持的是受益原则，是为了弥补特定公共服务的成本。只要直接受益关系能建立起来，基于特定公共服务的提供，政府花费了多少直接成本，就可以向受益人收取多少费用。证件工本费、道路通行费、教育考试费等，都属于这种类型^[16]。正因为直接受益关系的存在，缴费人不存在财产牺牲问题，法律对行政事业性收费可给予最大宽容，不需要像税收一样严格法定，只需对其设定和征收规定一般要求。

政府性基金介于行政事业性收费与税收之间，是一种为特别事业面向特定对象筹集资金的财政收入^[17]。政府性基金与特定的经济或社会事业有关，如民航发展、铁路发展、重大水利工程建设、污染防控，等等，其收入不能用于一般性的国家任务，必须归入特别预算，专款专用。也是因为如此，有必要对政府性基金设置征收期限，目的达成后立即停止征收。另外，为了体现公平，减少征收阻力，政府性基金的缴纳人与课征目的之间应存在特殊关联^[18]。基金相关事业得以发展后，缴费人理论上能从中间接受益。即便是因排污而缴纳污染防治费，只要国家用该项资金治理污染，缴费人也会因此而间接受益。至少，正是因为国家持续的治理，保持生态环境的稳定性，才有可能容许排污人排污。当然，这种间接受益不同于行政事业性收费的直接受益，一方面它不好度量，无法与行政成本对应衡量；另一方面，缴费人是否能真实受益也不确定。立法者只关心理论上的可能性，不问实际结果。因此，政府性基金不是一种受益负担。

对于这样一种财产利益牺牲，该如何设计适当的法律控制机制，这是财政法应予重点关注的问题。为全面落实税收法定原则，立法法第八条2015年修改后，已经对课税设定了专门要求，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。但该法没有针对政府性基金的开征规定专门要求。前文已经论证，政府性基金征收不是非国有财产征收。从其有限的财政贡献来看，它在国家治理中的作用远不如税收，因此也不可能将其定性为财政基本制度。照此推理，开征政府性基金至少不属于立法法所规定的绝对法律保留事项，如果没有其他法律的特别要求，哪怕由国务院立法或者财政部立法，形式上都与全国人大的专属立法权不冲突。(www.xing528.com)

为了规范政府性基金的征收，加强预算外财政资金的管理，早在20世纪末期，国务院就已经开始采取措施，对政府性基金的开征设定门槛。1996年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）要求，基金立项的申请和批准要以国家法律、法规和中共中央、国务院有关文件规定为依据，否则一律不予立项。如果严格按照法治原则来衡量，将中共中央文件、国务院文件作为设立政府性基金的依据，这是非常落后的财政制度，基金项目设立开征的门槛太低，难以保护缴费人的财产权利。不过，当时预算外资金的管理非常混乱，地方乱收费、乱摊派的情况十分普遍，企业和个人都不堪重负。能够从中央层面提出规范性要求，哪怕只要求有党中央和国务院文件作为依据，这无疑也是一个巨大的进步，至少可以堵塞地方擅自开征基金的漏洞。讽刺的是，这个要求持续了几十年，一直未有根本性改变。即便按照这个标准，到现在为止，仍有不少基金项目难以达到要求，其最高依据只有中央部委的规范性文件。民航发展基金就属于这种类型，一直只有财政部、民航总局的文件，连中共中央、国务院的文件都没有。

政府性基金是一种无偿的财政公课。尽管缴费义务人与基金目的之间存在着特殊联系，尽管基金开支对缴费人有潜在的受益性，这些都不足以冲淡或抹杀其财产牺牲的本质。正因为关系到公民、法人和其他组织的财产权，政府性基金的立项和审批必须十分慎重。考虑到行政事业性收费、政府性基金和税收之间的差异，法律对其控制的程度可有所区别。例如，对于税收，必须贯彻严格的税收法定主义，课税要素由立法机关直接规定，严格控制授权立法。就行政事业性收费而言，缴费人虽然有财产损失，但也享受了相当的公共服务。这种直接受益性可以降低法律规制的严格程度。另一方面，考虑到收费种类太多，每一项的收入有限，没有必要每一项收费都由法定。通过法律设定一般性要求，根据重要性程度规定立项和审批程序，保证收费合理和程序公开，然后授权行政机关自主决定，就基本可以达到法律控制的目的了。

政府性基金介于税收与行政事业性收费之间，其征收依据可以比税收宽松，但必须要比行政事业性收费严格。笔者曾经设想，坚持法律保留原则，一项政府性基金能否设立，只能由法律明确规定。至于基金的具体征收规则，可以由国务院部委或地方政府申请，制定方案后由财政部报国务院审批^[19]。这种设计既坚持了立法控制，同时也照顾了灵活性，如果能够做到，基金的法治化水平会大大提升。其不足之处在于，要求所有的政府性基金都只能由法律创设，在财政实践中可能会遇到较大困难。有的基金项目跟特定法律有关，可在立法时一并规定其设立事宜，但不见得每一项基金都能找到对应法律。如果要单独就特定的政府性基金立法，相较于每项平均每年不到400亿元左右的收入规模，立法成本确实不低^[20]。另一方面，将具体规则的制定权完全交给中央部委和地方政府，也容易带来授权过宽、门槛过低的问题。虽然财政部可以把关，国务院行使最终审批权，但相对于部门和地方利益的压力，这些程序往往起不到应有的作用。

因此，笔者现在倾向于将政府性基金的设定权交给法律和法规，排除中央部委和地方政府的决定权。按照这个思路，对于全国性的政府性基金，法律可以直接创设并规定其内容，也可以只是在法律中立项，由行政法规规定具体内容。对于法律没有创设但确有所需的项目，退而求其次的做法是，可由行政法规创设并规定其内容，排除党中央和国务院文件的适用余地。中央部委对政府性基金的征收可以提方案，提修改和完善建议，但不能允许其决定征收内容。毕竟，政府性基金已经非常接近税收，与特定目的税难分彼此，即便不能完全采纳法定原则，立法权至少要控制在行政法规层面。对于只在特定地方征收的政府性基金，基于财政民主主义和地方财政自主原则，不妨将开征权交给地方立法机关，中央拥有备案审查权即可。通过这种方式，可以探索地方财政民主的适度空间，为地方自主开征地方税积累立法经验。

当然，这样的设计跟预算法第九条第一款不完全一致，政府性基金的开征依据扩大到了地方性法规，不再限于法律和行政法规。根据笔者对预算法修改过程的跟踪，第九条第一款也不一定就是深思熟虑的结果，而可能只是惯性思维的延续。其中所透射出的中央主导色彩，反映了自1994年分税制改革以来央地财政关系的一贯立场。而在立法技术上，有关政府性基金与政府性基金预算的混用，更在很大程度上反映了立法机关的惰性。总体而言，在财政实践中，该款规定的影响力有限，如果不是因为这次民航发展基金的备案审查案例，学术界几乎没有人意识到，预算法的这个条文可以限制政府性基金的设立。本次合宪性审查的提案人是资深律师，他在审查建议书中也未曾提到预算法。因此，从学理研究的立场看，预算法第九条第一款只是阶段性立法成果。只要财政和法治的发展有需要，将政府性基金的设立依据拓展到地方性法规，并非不可以选择的进一步选项。