政府性基金与财产征收的异质性及优化方案

全国人大常委会法工委的备案审查工作情况的报告中已经明确，民航发展基金征收不是宪法第十三条第三款规定的对私有财产的征收，因此不存在与宪法相抵触的问题。至于为什么不是，报告中没有阐述理由，有待理论研究的深入挖掘。就财产利益的牺牲而言，民航发展基金征收与私有财产征收并无二致，被征收人都是政府之外的私人。从语言表达来看，二者也都使用了“征收”一词，如果不做深入探究，很容易得出的结论是，征收民航发展基金就是宪法意义上的私有财产征收，或者属于立法法意义上的非国有财产征收。估计也是基于这个理由，朱征夫委员在提交合宪性审查建议时，就是将民航发展基金定位为私有财产征收，进而依据立法法第八条主张该基金的征收依据与全国人大及其常委会的专属立法权相冲突^[6]。

在财政收入法上，“征收”一词使用非常普遍，每一种收入的法律法规或者规范性文件中，都会专门规定相关的征收规则，甚至文件名称中就直接出现“征收”表述，如《中华人民共和国税收征收管理法》《国务院关于征收教育费附加的暂行规定》《矿业权出让收益征收管理暂行办法》等。财政部印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》同样如此。在学理上，税费征收也大多被归入行政征收的范围，只不过，有的学者严格将行政征收限定在税费征收^[7]，有的则将税费征收和公共征收都包括在内，前者针对金钱，后者针对实物，都是国家为了公共利益强制征集财物的行为^[8]。正是因为基本概念表达上的不清晰，才会导致法律实践中人们各说各话，对行政征收的讨论往往不在同一个频道。民航发展基金被诉违反宪法私有财产征收的规定，就是此类现象的典型代表。

不得不说，就其法律形式与经济后果来看，民航发展基金征收与财产征收的确存在不少相同或相似的地方，容易引发公众在认识上的混淆。首先，二者都是公权力运作的结果，不是基于政府拥有的财产权，因此都体现了国家强制性，不是相对人自主自愿的结果。其次，二者都针对私有形式的财产，会导致被征收财产的权属变更，从私有财产变成国有财产。因此二者共同的经济后果是，被征收人财产减少，国家财产因此增加。第三，二者都具有无偿性，不是有偿性质的市场交易。不否认在民航发展基金关系中，缴费人与民航事业发展之间会存在一定关联性，甚至可以说间接受益性，但这并不是基于交易的有偿行为。而在财产征收关系中，按照宪法的要求，补偿是不可或缺的构成要件^[9]。不过，即便按照市价补偿，由于被征收人的自由意志被剥夺，因此也不能称之为有偿交易。

尽管如此，民航发展基金征收与财产征收的区别还是很明显的，宪法行政法学者对此也早有清楚认识。最为明显的是，在私有财产征收关系中，政府所需要的是财产的使用价值，因此财产征收的对象是实物，主要是不动产。在美国宪法中，财产征收最初被定位为“公共使用（public use）”，应该就是出于这个考虑。在后期的财政实践和案例中，虽然财产征收的目的范围在不断拓宽，如从“公共使用”拓展到“公共福利”或“公共利益”，不再强调政府自己直接使用该财产，但看重财物的使用价值仍是制度核心^[10]。正是因为如此，财产征收的对象不应包括金钱在内。但民航发展基金作为财政收入来源，恰恰是一种金钱征收，其所看重是货币的交换价值，课征标的不是实物，而是一般等价物。政府筹集资金后，再通过购买、投资、补贴等形式将其用于民航事业。

企业、个人和社会机构之所以需要向政府缴纳税费，不是因为他们先天负有这种财产牺牲义务，而是因为财政支出成本需要他们分担。在排除按照人头负担的可能性之后，根据财产数量或受益程度公平分配负担，成为现代财政的首选。就民航发展基金而言，乘客每航次所缴纳的50元虽然也是一种绝对牺牲，但政府取得的只是总体财产中的一小部分。即便按照机票票面额来计算，以国内航线平均1000元为基数，其征收率也只有5%。对于能够负担机票费用的人来说，该项比例和数额应当都能承受。从这个角度也可以看出，作为整体，包括民航发展基金在内，税费征收只是私有财产的部分牺牲，从经济上看是在平等分担财政支出成本，从法律上说则是在履行财产权社会义务，因而不构成“特别牺牲”意义上的财产征收^[11]。(www.xing528.com)

税费征缴强调平等牺牲，强调共同负担，自然谈不上损失补偿。但就财产征收而言，权利人本身不存在特别财产义务，财产被征收的客观后果是，权利人为公众利益做出了特别牺牲，因此需要考虑经济补偿，以弥补被征收人的损失。我国宪法第十三条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。可见，补偿是私有财产征收的构成要件之一，征收必须补偿，无补偿不能征收^[12]。至于补偿的标准如何，对不同对象在不同发展阶段，法律法规的内容有所不同。实际成本和直接损失的弥补通常不成问题，要特别考虑的是期待利益或可得利益，如城市房地产涨价部分是否全额补偿。鉴于财产征收是一种特别牺牲，不是基于共同负担和法定义务，充分补偿目前已经成为一般标准^[13]。正因为财产征收与经济补偿的关联性，特别是当市价补偿被广泛采纳后，财产征收与税费征缴之间的差异性就非常明显了。

从财产负担的来源角度看，无论是税款还是民航发展基金，缴纳义务都是法律法规直接规定的，并非征收机关的行政行为所创设。征收机关只有执行法律法规的义务，负责将已发生税费全额征缴入库，不得多征、少征、免征、缓征。如果但对财产征收而言，法律不可能预先设定具体财产的牺牲义务。例如，即便有了土地管理法和城市房地产管理法作为依据，《国有土地上房屋征收与补偿条例》也只是规定谁是征收主体、征收决定如何作出、补偿方式与标准等。至于各地政府实际需要征收哪些房屋，要根据城市发展规划作出征收决定。征收决定作出并生效后，被征收人才负有财产牺牲的义务。可以看出，这种义务是政府的行政决定所创设的，明显不同于民航发展基金之类的税费义务。两种征收虽然都被称之为征收，但实际含义大不相同^[14]。

民航发展基金是国家为促进民航发展而创设的筹资渠道，是一种类似于共同负担的财产贡献。基金的缴费人为乘客和航空公司，都与民航事业发展有密切联系，是民航事业发展间接的受益人。只不过，这种受益不同于宪法上财产征收的补偿。不是因为征收了民航发展基金，才给了特定缴费人间接受益的机会，而是因为国家要发展民航事业，才通过立法程序选定可能受益的人，使其负担一定的金钱缴纳义务。至于缴费人以后是不是能够实际从中受益，是否还会使用机场及其他民航设施，在所不问。而对宪法上的财产征收而言，是因为公民被迫做出特别财产牺牲，政府才有义务给予相应经济补偿，以体现负担公平。由此可见，民航发展基金的征收与私有财产征收遵循不同的财政逻辑，有不同的法律构成要件，也有不同的经济后果。全国人大常委会法工委通过备案审查对此作出明确区分，其法理基础非常坚实。