民航发展基金的征收是否合法及优化措施

民航发展基金的征收是实质意义上的征税，我们应该在税法的规范体系内判断其合法性和合宪性。

税收法定主义是宪法确立的征税的一项基本原则。“倡导法治的国家，无论其发达程度、地理位置、社会制度、气候条件、历史传统如何，多注重在其宪法中有关财税制度的部分，或在有关国家机关、权力分配、公民权利和义务的规定中，对税收法定主义予以明确的规定^[28]”。税收法定主义作为约束征税的主要工具，旨在通过权力分工实现对征税权的控制：只有通过代议机关制定或者通过的法律才能作为国家征税的依据。经典意义上的税收法定主义包含两个方面的内容：税收法定主义中的“法”指代议机关通过的法律，没有代议机关通过的法律不能征税；征税机关应按照代议机关制定的法律征税。宪法第五十六条规定，“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，这里的“法律”指由全国人大及其常委会制定的法律。立法法第八条规定：“下列事项只能制定法律……（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；……。”同时，立法法第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”税种、税率、税收征管属于法律相对保留事项，能够经由全国人大及其常委会的授权由国务院以行政法规的形式制定，但国务院不得再授权。税收征收管理法第三条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”

按照税收法定主义的思路，征收实质上作为税的民航发展基金，必须有全国人大及其常委会制定的法律或者全国人大及其常委会授权国务院制定的行政法规为依据。根据《财政部关于印发〈民航发展基金征收使用管理暂行办法〉的通知》（财综〔2012〕17号），民航发展基金是财政部经国务院批示同意，将原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并而成，国务院通过行政批示行为构建新的税种，与税收法定主义不符。从形式上看，《暂行办法》既不是法律，也不是行政法规，甚至连行政规章都不是，一个规范性文件如何能开征一个税种？开征已经不合法，调整当然也属不法。(www.xing528.com)

民航发展基金的征收不合法，不满足税收法定主义的基本要求，作下一步合宪性判断就属多余。假设民航发展基金的征收有全国人大及其常委会制定的法律或者全国人大及其常委会授权国务院制定的行政法规为依据，是否合宪？这就要回到宪法文本中的征收规范。尽管征收和征税是两种不同政府行为，“征税权放在宪法的一个房间，而征收权放在宪法的另一个房间”^[29]，但在极端情形下，征收规范的效力及于征税。极端的情形包括：征税数额超过公民私有财产数量的一半，使得私有财产之“私有”徒具外壳；征税过于武断，效果与没收无异^[30]。民航发展基金数额不大，不可能超过公民私有财产的一半，征收民航发展基金也没有武断到“效果与没收无异”，因此，如果有全国人大及其常委会制定的法律或者全国人大及其常委会授权国务院制定的行政法规为依据，按照《暂行办法》现在规定的数额，不会引发合宪性问题。