民航发展基金的征收：实质意义上的征税优化方案

征税是国家课以公法上的金钱给付义务的典型情形，不是征收，也不是行政收费的民航发展基金的征收是征税吗？有学者认为包括民航发展基金在内的部分政府性基金有着“准税收”的性质^[23]，“准税收”是什么意思？

我国宪法和税法都没有为“税”下定义。学理上，一般认为税收是国家或其他公法团体为财政收入或其他附带目的，对满足法定构成要件的人强制课予的无对价金钱给付义务^[24]。纳税是一种兼具普遍性与平等性的义务，是“公民普遍承担的平等牺牲”^[25]，是“不特定牺牲”服务于“不特定多数人利益”，“不特定”是征税的基本特征。尽管从终极的意义上看，纳税人也享受了政府提供的服务，所谓“取之于民，用之于民”，但纳税人缴纳的税款与纳税人享受的政府服务没有特定的对应关系，强制性、无偿性和固定性是税的三大特征^[26]。纳税义务的正当性在于保证国家有财力保护纳税人的生命、自由和财产，向社会提供公共服务或者公共产品。

民航发展基金的征收具有“不特定”的特征。首先，缴纳民航发展基金的公民和航空公司不特定，根据《暂行办法》的规定，公民只要乘坐民航的航班，就要缴纳民航发展基金；只要是在我国境内注册设立，并使用中国航线资源从事客货运输业务或者从事公务飞行的通用航空企业都要缴纳民航发展基金。其次，用于缴纳民航发展基金的财产不指向航空旅客或者航空公司的某一宗特定的财产，航空旅客和航空公司可以用自己财产的任意部分缴纳民航发展基金。再次，民航发展基金并不用于为特定的旅客或者航空公司提供特别的公共服务，受益人是不特定的多数人。节能减排、通用航空发展、民航科教等科研和新技术应用，提升安全能力和适航审定能力，建设航空物流体系具有普惠性，为整个社会的环境保护、航空安全、物流运输、科教研究发展等提供资金支持，社会中的每一个人都可能因此受益。民航基础设施建设和运营补贴的受益人虽明确指向航空旅客和航空公司，但这种受益不具备及时性，所享受的服务与支付的款项是否对等无法判断，而且这些用途即将被废止。“民航发展基金”中的“发展”其实就指向未来，颇有“前人栽树，后人乘凉”的意味，谁是曾经的航空旅客与航空公司，谁是后来的航空旅客和航空公司从来都是不确定的。航空运输在整个交通运输体系中的占比日益提高，2018年民航旅客周转量在国家综合交通运输体系中占比达33.1%^[27]，满足了近乎三分之一的出行需求，民航发展基金如同税款一样，用于向社会提供公共产品和公共服务。(www.xing528.com)

民航发展基金还有强制性、无偿性和固定性的特点。强制性毋需多言，缴纳民航发展基金是航空旅客和航空公司必须履行的金钱给付义务。如前文所述，缴纳民航发展基金的航空旅客和航空公司享受到的公共服务与缴纳的民航发展基金没有特定的对应关系，缴纳民航发展基金是无偿的。航空旅客缴纳的民航发展基金的数额是固定的，航空公司缴纳的民航发展基金标准是固定的。根据《暂行办法》第六条规定，乘坐国内航班的旅客每人次缴纳50元民航发展基金，乘坐国际和地区航班出境旅客每人次90元。不因机票款的浮动有所变化，也不因飞行里程有所调整；航空公司根据航线种类、最大起飞全重以及里程等标准征缴，从营业性收入中直接拿走。

民航发展基金的征收与征税的逻辑完全合拍，具有强制性、无偿性和固定性的特点，是实质意义上的征税。