民航发展基金不属于宪法第十三条第三款所指的征收

民航发展基金的征收对航空旅客和航空公司而言，是必须履行的金钱给付义务。机票款是航空旅客与航空公司基于运输合同支付的对价，与公法上的金钱给付义务无关。民航发展基金作为一项额外的金钱负担能够对航空旅客和航空公司产生私有财产减损的效果，与剥夺或限制公民财产权的征收在外观上高度相似，加之收取民航发展基金也使用“征收”一词，循名责实，这是否意味着征收民航发展基金就在征收规范的效力射程内？

宪法第十三条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。宪法第十三条第三款所指的“征收”是实质意义的征收还是形式意义的征收？如果是形式意义上的征收，那就意味着法律文本只要出现“征收”这个语词，就属于宪法第十三条第三款所指的征收，都应受到宪法第十三条第三款的约束，民航发展基金的征收当然也应受宪法第十三条第三款的约束。如果是实质意义的征收，那就意味着尽管法律文本出现了“征收”，也不一定就是宪法第十三条第三款所指的“征收”；即便法律文本没有出现“征收”字样，也不一定不是宪法第十三条第三款所指的“征收”，对法律文本中出现的“征收”或者其他政府行为还需进一步解释，看是否与宪法第十三条所指的“征收”同义。如果法律文本中出现的“征收”或者其他政府行为与宪法第十三条第三款中的“征收”同义，法律文本中出现的“征收”受宪法第十三条约束；反之，则不受宪法第十三条约束。中国法律体系里“征收”具有多义性，如前文所述，至少包括为了公共利益对公民私有财产的征收、行政收费和征税，这三种场景中的制度逻辑有霄壤之别，无法经由阐释整合到一个逻辑体系中去，所以，宪法第十三条所指的征收只能作实质解释。接下来的问题就变成：宪法第十三条中的“征收”，到底包含了哪些实质标准？《暂行办法》所指的民航发展基金的征收是否符合这些标准？

回到宪法第十三条第三款。宪法第十三条第三款的保护领域到底是什么？解释作为实践理性的宪法和法律，功能主义是一条可行的路径。宪法第十三条的功能是保护公民的私有财产权，“公民的合法的私有财产不受侵犯”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。征收条款的功能在于限制国家的征收权——国家的征收权源自国家的主权概念，宪法规定征收的目的是明确国家征收的要件，抑制国家的“财政幻觉”^[7]。宪法第十三条第三款的功能不是赋予国家征收权，而是限制国家的征收权。宪法第十三条第三款规定了对国家征收权的限制：必须基于公共利益，必须补偿。结合宪法其他条款，还能解释出国家行使征收权必须遵守正当程序，还需符合比例原则^[8]。从补偿要件，我们可以反推宪法第十三条第三款中的“征收”针对何种情形。补偿的前提是特定公民相对于其他公民承受了“不合比例的负担”，遭受了“特别牺牲”。如果所有公民都承受了相应的负担，都遭受了损失，补偿在逻辑上就很荒谬：共同体用全体公民的财产补偿全体公民，相当于自己补偿自己，这就是征税为什么不补偿的原因。补偿遵从的是卡尔——希克斯标准^[9]，经由国家的征收，公共利益得到提升，但财产被征收的特定的共同体成员遭受损失，所以补偿遭受损失的特定的共同体成员。简要地说，宪法第十三条第三款征收规范的适用情形是：特定的共同体成员遭受损害，不特定的共同体成员受益；界定政府行为是否受宪法第十三条征收规范约束的实质标准是：公民是否为了公共利益承受“不合比例的负担”，是否遭受“特别牺牲”。这就要求我们判断政府行为是否构成征收时，首先要看承受负担的公民是否特定；其次要看特定的公民是否遭受财产损失；最后看公民遭受的财产损失是否高于其他公民。

民航发展基金的征收无法进入宪法第十三条第三款征收规范的含义射程。首先，承受负担的公民不特定。航空旅客具有不确定性、流动性的特征，全体社会成员均有可能成为航空旅客，这完全取决于公民出行的自主需求，不是某个公民或某个群体才能成为航空旅客。虽然《暂行办法》有列举不需要缴纳民航发展基金的三类主体：持外交护照乘坐国际及地区航班出境的旅客、12周岁以下的儿童以及乘坐国内支线航班的旅客^[10]，但剩下的缴纳主体仍然极其广泛。在我国境内所有注册设立、并使用中国航线资源从事客货运输业务的航空运输企业和从事公务飞行的通用航空企业都需缴纳民航发展基金。《暂行办法》第十二条规定的免缴情形没有区别对待航空公司，是将专机、航空公司调机、训练飞行、中止的商业运输等几种业务情形区别对待，所有航空公司都在承受负担。其次，民航发展基金平等征收，没有特定的一个或者部分航空旅客、特定的某些航空公司承受的负担高于其他航空旅客或者航空公司，没有航空旅客或者航空公司承受“不合比例的负担”，没有航空旅客或者航空公司遭受“特别牺牲”。所以，民航发展基金的征收无法进入宪法第十三条第三款征收规范的含义射程。(www.xing528.com)

此外，征收权有赖于法律的具体化。宪法第十三条第三款明确征收或者征用要“依照法律的规定”，对宪法第十三条第三款中“征收”概念的解释必须经由宪法和法律的互释。法律在将宪法第十三条征收规范具体化的过程中，将征收对象限于不动产。民法典第二百四十三条第一款，土地管理法第四十八条第一款以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条都明确将土地、房屋作为征收的客体。因为动产一般数量多，可替代性强，政府可以通过市场交易取得。不动产的可替代性弱，当事人不愿将不动产出售给政府，政府才需要启动征收程序。只有在无法通过购买取得财产时，才需要征收。征收规范的效力是否及于政府取得公民的金钱？征收一般针对财产的本体，不针对财产的收益^[11]，房屋可能成为征收的对象，房屋租金不能成为征收对象，金钱一般不会成为征收的客体，征收规范的效力一般不及于政府取得公民的金钱^[12]。航空旅客缴纳的民航发展基金是其私有财产中的部分金钱，可能是航空旅客的工资性收入，也可能是其房屋出租或者股票基金等其他收益，不是公民财产的本体；航空公司缴纳的民航发展基金是利用自己所有的飞机和航线通过航班飞行、运输货物等运营产生的收益，是营业性收入的部分，不是公司财产的本体。

根据前述“诊断”，虽然征收民航发展基金使航空旅客和航空公司承担金钱给付义务，但征收民航发展基金中的“征收”与宪法第十三条第三款征收规范中的“征收”不同义，宪法第十三条第三款征收规范的效力不及于民航发展基金。