民航发展基金收费还是征税？

刘连泰　孙　悦^[1]

摘　要：征收民航发展基金要求航空旅客和航空公司根据一定标准负担金钱给付义务，应该有全国人大及其常委会或者全国人大及其常委会授权国务院制定的行政法规为依据。公民承担公法上的给付义务有征收、行政收费和征税三种情形。征收是特别牺牲服务于不特定多数人利益，行政收费是特别牺牲服务于自己的利益，征税是不特定牺牲服务于不特定多数人利益。民航发展基金的征收不能与征收、行政收费的基本逻辑自洽，是以征收政府性基金为名的实质意义上的征税。民航发展基金的征收以没有法定授权的规范性文件为依据，背离税收法定原则。

关键词：民航发展基金　征收　行政收费　征税

2020年全国“两会”期间，政协委员朱征夫提出征收民航发展基金行为涉及对公民私有财产的征收，征收民航发展基金的依据是没有上位法依据的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），建议全国人大常委会对民航发展基金的征收进行合宪性审查^[2]。全国人大常委会法工委认为，“征收民航发展基金不属于宪法第十三条第三款规定的对私有财产的征收或者征用，不存在与宪法相抵触的问题。但是，征收民航发展基金依据的是国务院文件和有关部门规章，与2014年修改后的预算法第九条第一款关于政府性基金依照法律、行政法规的规定征收的规定不符。我们已向司法部提出，如果需要继续征收民航发展基金，应当及时完善相关法律或者行政法规依据^[3]”。(www.xing528.com)

民航发展基金的前身是面向航空旅客收取的“民航机场管理建设费”和面向航空公司收取的“民航基础设施建设基金”。财政部于2012年正式将二者合并为“民航发展基金”，原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的用途整合为民航发展基金的7项用途^[4]，航空旅客与航空公司的金钱给付义务继续存在，此举一度被公众调侃为“换马甲”^[5]。据报道，2013年民航发展基金收取超过250亿元，2018年南航缴纳民航发展基金29.4亿元，东航缴纳民航发展基金22.35亿元，分别占其利润总额的65%和58%^[6]。

民航发展基金是航空旅客与航空公司必须向政府履行的金钱给付义务，国家课以公民公法上的财产给付义务主要有三种情形：征收、行政收费和征税。民航发展基金的征收属于何种情形？民航发展基金的“征收”是否与《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）第十三条第三款中的“征收”同义？是否为披着政府性基金外衣的征税抑或是行政收费？只有将这些问题理清，方能揭开民航发展基金的神秘面纱，也才能论及合宪与否或者合法与否。