推动法规备案审查工作与时俱进

2021年10月13日至14日，党中央在北京召开人大工作会议。习近平总书记出席会议并发表重要讲话。党中央召开的这次人大工作会议，是党的历史上第一次专门就人大工作召开的会议，意义极其重大。习近平总书记在讲话中对全面实施宪法、提高备案审查工作质量提出了新的要求。我们要认真学习、深入领会其精神实质，更加深刻地认识和理解备案审查是中国宪法监督制度的重要组成部分，是完善宪法监督制度的基础和重要着力点；更加深刻地认识和理解推动新时代备案审查工作与时俱进、完善发展，更好发挥备案审查制度的重要作用，是深入贯彻习近平法治思想，特别是关于坚持和完善人民代表大会制度、加强宪法实施和监督等重要思想的关键举措，是人民代表大会制度实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要方面，也是全面建设社会主义法治国家，推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

同其他一些国家的违宪审查制度相比，我国的备案审查制度植根于中国的制度土壤，立足于解决中国宪法实施和宪法监督问题的实际需要，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，具有鲜明的中国特色。

首先，备案审查是保证党中央决策部署在立法中得到贯彻落实的重要手段。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，一切国家机关都有责任和义务维护党的集中统一领导。行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释等是否存在违背党中央决策部署、是否符合国家重大改革发展方向，是备案审查工作中的重要审查标准。党的十八大以来，全国人大常委会围绕贯彻落实党中央决策部署和习近平总书记重要批示指示精神，开展了涉及生态环境保护、食品药品安全、野生动物保护、民法典、长江流域保护、人口与计划生育、行政处罚等领域法规、规章、司法解释及其他规范性文件的专项审查和集中清理10余次。例如，围绕贯彻习近平生态文明思想，打好污染防治攻坚战，部署开展生态环保法规专项审查和清理，修改、废止规范性文件11000余件。围绕优化生育政策，促进人口长期均衡发展，先后三次要求修改地方性法规中关于“超生即开除”、“超生即辞退”等严厉的处罚处理处分规定。通过专项审查和集中清理，杜绝立法“放水”，解决立法滞后，保证党中央决策部署得到一体遵循，及时贯彻执行到位。

第二，备案审查是践行全过程人民民主理念的生动实践。习近平总书记指出，民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。备案审查工作中纠正的很多案例，都是根据公民、组织直接向全国人大常委会提出的审查建议开展研究，推动制定机关修改或者废止的，真正解决了审查建议人的诉求。党的十八大以来，根据立法法、监督法的规定，全国人大常委会法工委接收公民、组织提出的各类审查建议14000余件，其中属于全国人大常委会审查范围，即认为行政法规、地方性法规、司法解释违反宪法法律的10431件。2019年12月4日，全国人大常委会在线受理审查建议平台在国家宪法日正式上线，开通了普通公民直接向最高国家权力机关提出法规审查建议的“网上直通车”，公民全过程参与立法决策的渠道进一步畅通。全国人大常委会法工委对收到的每一件审查建议都进行认真研究，处理完毕后及时反馈结果。例如，根据人数众多公民提出的审查建议，纠正了地方性法规中将具有本地户籍作为出租车、网约车司机就业条件的规定；推动最高人民法院修改完善婚姻法司法解释中关于夫妻共同债务的规定，解决了群众特别是广大妇女反映强烈的夫妻关系存续期间“共债共签”的问题；推动最高人民法院开展统一城乡居民人身损害赔偿标准试点，解决“同命不同价”的问题，等等。这些问题的解决，获得了社会各界一致好评，实现了法律效果和社会效果的统一，充分反映出人民群众对国家立法的知情权、参与权、表达权、监督权得到了充分尊重和有效行使，是全国人大常委会在立法、监督工作中贯彻全过程人民民主的生动实践。

第三，备案审查是全面贯彻实施宪法的有力举措。全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。习近平总书记强调，要全面贯彻实施宪法，维护宪法权威和尊严。全国人大及其常委会要完善宪法相关法律制度，保证宪法确立的制度、原则、规则得到全面实施。宪法规定全国人大常委会行使的22项职权中，第一项就是“解释宪法，监督宪法的实施”。党的十九届四中全会提出推进合宪性审查工作以来，全国人大常委会法工委加强了备案审查中对法规、司法解释合宪性、涉宪性问题的研究，妥善处理了一些重大的涉及宪法的问题。如推动废止了实行多年的收容教育制度，纠正地方性法规中片面强调使用少数民族语言文字教学的规定，纠正地方性法规关于交警处理交通事故时可以查询、复制公民通讯记录的规定等。每一次合宪性问题的解决，都是对宪法精神的一次弘扬，对宪法知识的一次普及，对宪法实施水平的一次提高。

第四，备案审查是维护国家法治统一的制度保障。习近平总书记强调，要加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治。我国实行统一而又分层次的立法体制。除全国人大及其常委会、国务院制定的法律、行政法规外，数量庞大的地方立法是国家立法的重要补充。1979年制定的地方组织法规定省级人大及其常委会制定地方性法规，此后全国人大常委会又通过授权决定，赋予较大的市和经济特区立法权。2015年修改立法法，将地方性法规制定权赋予所有设区的市，地方性法规的制定主体数量大幅上升。据粗略统计，目前包括法律、行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、国务院部门规章、地方政府规章、司法解释以及特别行政区法律在内，在我国有权制定上述法律文件的大大小小的立法主体总数有879个。此外，还有更多没有立法权的国家机关制定的大量的规范性文件。保证这些法律、法规、文件相互协调衔接，形成一个科学和谐统一的制度体系，是备案审查制度的重要目标。党的十八大以来，报备机关向全国人大常委会报送备案法规、司法解释1万余件。全国人大常委会法工委对报送备案的法规和司法解释逐一开展主动审查，对其中与宪法法律相抵触的规定坚决予以纠正，有力保障宪法法律正确实施，维护国家法治统一。

党的十八大以来，习近平总书记和党中央对备案审查工作提出了“有件必备、有备必审、有错必纠”的目标，并多次强调加强备案审查制度和能力建设。贯彻落实党中央要求，全国人大常委会和地方各级人大常委会适应新形势新要求，着力推动备案审查工作实现跨越式发展。

一是扩大备案监督范围。在全国人大层面，将行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释全部纳入备案审查范围。在地方人大层面，推动各级人大常委会将同级“一府一委两院”的规范性文件全部纳入备案审查范围，实现备案全覆盖。

二是完善工作制度。2019年12月，全国人大常委会委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》。这是全国人大常委会层面第一个完整、系统的备案审查工作程序规定。工作办法在深入总结近年来全国人大常委会和地方各级人大常委会开展备案审查工作的经验和需求的基础上，对备案范围和要求、审查方式、审查标准、纠正处理、反馈与公开等内容作了规定，特别是规定了约谈、函询、提出审查意见、提出撤销建议等措施，有效提高了审查、纠正环节的制度刚性，为全国人大常委会备案审查工作全流程、各环节提供了制度化、可操作的依据。在此基础上，全国人大常委会法工委全面修订了备案审查工作规程，制定出台了备案审查衔接联动机制若干规定。法工委并成立了备案审查专家委员会，借助外脑促进提高备案审查工作质量。

三是坚决纠正违宪违法的规范性文件。党的十八大以来，全国人大常委会通过依职权审查、依申请审查、专项审查、移送审查等方式，着力开展合宪性、合法性、适当性审查，坚决纠正违宪违法及与党中央精神和改革方向不一致的规范性文件，共督促、推动制定机关修改、废止各类规范性文件近2万件，真正将有备必审、有错必纠的要求落实到位。

四是建立听取和审议备案审查工作报告制度。全国人大常委会从2017年起，连续4年听取和审议法工委所作的备案审查工作情况报告。并从2019年起推动地方人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告。目前各省级人大常委会均已建立这项制度，我们要求市州级人大常委会在今年内、县级人大常委会在明年内都要听取和审议备案审查工作情况报告，目的是通过报告工作，实现备案审查工作在各级人大常委会层面的显性化，推动各级人大常委会更好履行宪法法律赋予的备案审查工作职责。(www.xing528.com)

五是落实备案审查衔接联动机制。根据党中央提出的建立备案审查衔接联动机制的要求，全国人大常委会积极加强同党中央、国务院、中央军委各备案工作机构之间协作配合，与有关方面建立了备案数据共享、审查建议移送、审查标准协同、疑难问题会商、工作信息交流等工作制度，提升备案审查制度的整体合力，取得良好效果。

六是建立备案审查信息平台。全国人大常委会2016年开始启动备案审查信息平台建设工作，经过一年时间初步建成开通，实现了全部现行有效的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释使用统一格式进行快捷、准确的电子备案，大大提升工作效率。2017年开始，推动省级人大常委会建设备案审查信息平台，并向所有有立法权的市、县延伸。到2019年，地方人大备案审查信息平台全面建成，全国范围内的人大备案审查工作进入信息化时代，一些地方人大还在信息平台中探索了自动比对、智能审查等功能，工作效率大幅提高，审查能力明显提升。

七是建成国家法律法规数据库。在备案审查信息平台实现电子报备的基础上，收获了一个巨大的法治资源成果，就是国家法律法规数据库。2021年2月24日，国家法律法规数据库正式上线，作为全国人大常委会提供的一项公共产品，为社会公众免费提供权威、准确的法律、法规、司法解释电子数据查询、检索服务。目前收录现行有效的宪法及修正案，法律、法律解释及有关法律问题的决定323件，行政法规611件，地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规12542件，司法解释510件，以及部分已经被修改、废止的法规历史版本。同时，我们也在积极拓展国家法律法规数据库的收录范围，争取将党内法规、军事法规、部门规章、港澳法律、条约公约等以适当方式纳入，并推动所有省级地方人大建设地方的规范性文件数据库，力争在2022年建成，并与国家法律法规数据库实现对接。

通过上述工作，备案审查制度的整体效能正在逐步发挥，为全面贯彻实施宪法奠定了一个良好的基础。但是，我们也清醒地看到，目前备案审查工作距离党中央的要求和人民群众的期待还有一定差距，还存在很多需要研究解决的问题。从总体上看，各地备案审查工作开展情况很不平衡，一些地方仍然对备案审查工作不够重视，不少地方存在机构不健全、人员不到位、干部队伍能力水平不足、审查流于形式等问题。有件必备、有备必审、有错必纠还需进一步落实，各级人大常委会的审查能力还需进一步提高，制度还需进一步完善。我们要以这次中央人大工作会议为重要契机，全面学习、认真领会、坚决贯彻习近平总书记在这次会议上的重要讲话精神，按照栗战书委员长在会议上的讲话要求，围绕提高合宪性审查、备案审查工作质量，积极采取有力举措，推动备案审查工作与时俱进，取得新进展，跃上新台阶。

一是进一步提高对备案审查工作的思想认识。我们要持续深入学习贯彻习近平法治思想，从加强宪法实施和监督、维护宪法权威的高度不断加深对备案审查工作的思想认识，把备案审查工作作为人大常委会履行宪法监督职责、践行全过程人民民主的重要方式和途径来部署和推动。

二是进一步完善备案审查制度和工作机制。进一步落实“有件必备”的要求，将所有规范性文件纳入备案审查范围。通过实践积累，进一步明确和细化审查标准，形成科学合理的审查标准体系，不断完善审查流程。在各级人大常委会普遍建立听取和审议备案审查工作情况报告制度。完善备案审查衔接联动机制，建立备案审查专家意见咨询机制，充分调动各方面积极性，努力形成工作合力。在备案审查工作中更加密切同人大代表的联系，虚心听取人大代表意见；更加密切同人民群众的联系，及时回应人民群众的合理诉求。

三是进一步提升审查能力。持续加强人大备案审查机构队伍建设，加强指导、培训和交流，提高人员能力水平，强化审查说理，探索审查规律，积累审查经验，适应新时代备案审查工作需要。持续加强备案审查信息化建设，优化备案审查信息平台功能，推动地方开展规范性文件数据库建设，为建设全国统一的法律、法规、规章、行政规范性文件和党内法规信息平台奠定基础。

四是强化备案审查理论研究。推动构建中国特色社会主义宪法监督制度理论体系，继续加强备案审查理论研究，促进备案审查理论与实践相融合。引导学术界开展合宪性审查、备案审查理论研究，支持出版备案审查理论研究刊物，支持有条件的高校开设备案审查专门课程，编写备案审查专门教材，加大备案审查专门人才培养力度。

五是加大备案审查工作宣传力度。立足于中国国情和实际，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，积极利用好媒体、网络、微信公众号等宣传手段，讲好备案审查故事，不断扩大备案审查制度社会影响力。