大一统帝国的兴盛,使得中央集权制得以充分发展。决策系统以皇帝为中心,由宰相、中书省和门下省共同组成。
1.皇帝制度
军国大事,皆由皇帝最后决定,以诏敕下达有关部门。诏敕的形式共七种:册书、制书、慰劳制书、发敕(手诏)、敕旨、论事敕书、敕牒。其中,册书、制书最为重要,发敕(手诏)最为常用。诏敕若涉军国大事,必须用皇帝之玺。隋朝以来,便有皇帝八玺制度。八玺名为“神宝”、“受命宝”、“皇帝行宝”、“皇帝之宝”、“皇帝信宝”、“天子行宝”、“天子之宝”、“天子信宝”,分别用于不同场合。八玺由门下省符宝郎掌管,须经皇帝批准,当面启用。
辅助诏敕而行,另有符节制度。当时,有铜鱼符、传符、随身鱼符、木契、旌节等。使用与掌管,都有严格规定。所有符节都分左、右两半,左半由门下省符宝郎掌管,右半由各有关部门执事官掌管。有事用左符传命,左右符合,方可施行。
当时,皇帝的至高无上之权是受到一定制约的。中书省“掌军国之政令”,负责拟定诏敕。门下省“掌出纳帝命”,如觉不妥,有权封还中书省。就是说,皇帝的旨意必须经中书省出旨、门下省审覆画可,才能颁于尚书省施行。不经这样的程序,就是违制,可以不承认。这一制度,太宗时执行得最有成效,因而失误少。
围绕皇帝制度,皇储制度也较前代完备。皇太子所居东宫,建置了一套体系完备的职官系统,俨然一个“小朝廷”。
此外,围绕皇帝的礼仪制度、舆服制度、陵寝制度、后宫制度、宗室制度,也都进一步发展起来,达到前所未有的完备程度。
2.宰相制度
隋朝尚书、内史、门下三省长官虽然“共执朝政”,但被正式称为“宰相”者唯左、右仆射,而三省的运转轴心在尚书都省。这就是所谓“参议国之大事”的三公,“坐于尚书都省。朝之众务,总归于台阁。”而到唐初,则以三省长官为“真宰相”,因而称“其制定于唐”。三省名称,已固定为尚书省、门下省、中书省;三省长官分别为左、右仆射各一人,侍中二人,中书令二人。三省长官,“自武德以来,常于门下省议事,即以议事之所谓之政事堂。”实际上,政事堂主要是协调中书、门下两省关系,即中书出令、门下封驳,争论不决,则先在政事堂议定,然后再奏闻。(www.xing528.com)
武则天当政时,政事堂成为宰相议决军国大事的最高决策机构。宰相在政事堂议政,实行轮流“秉笔”之制。秉笔宰相称“执政事笔”,即首席宰相,主持政事堂会议,总其记录。有诏敕签发,需宰相同署名者,除特别重大之事,可由秉笔宰相代署。光宅元年(公元684年),裴炎以中书令“执政事笔”,便将政事堂由门下省移到中书省。从此,决策重心由门下省转至中书省。但此时的宰相仍是兼职宰相,即“午前议政于朝堂,午后理务于本司”。三省长官,在政事堂议政是宰相,回到三省则是各部门长官。
到玄宗时,政事堂改为中书门下,政事印改为“中书门下之印”。正堂为宰相议政和办公之所,后院设吏、枢机、兵、户、刑礼五房,“分曹以主众务”,为处理各项事务的秘书机构。至此,政事堂制度进一步完备,成为宰相决策和日常办公的重要权力机构,宰相也不再回本部门主持工作了。
鉴于仆射为从二品,侍中、中书令为正三品,“品位既崇,不欲轻以授人,故常以他官居宰相职,而假以他名。”自太宗时,杜淹以吏部尚书参议朝政,魏征以秘书监参与朝政。“其后,或曰‘参议得失’、‘参知政事’之类,其名非一,皆宰相职”。但因其本官品位稍低,实际只是副相。太宗晚年,又有“同中书门下三品”的名号,即“同侍中、中书令”官品,可进出政事堂。至中宗时,虽为仆射,但不带“同中书门下三品”衔,则不得参议朝政,不能入政事堂。“同中书门下三品”(简称“同三品”)逐渐成为固定职衔,取代“参知政事”一类名号为副相。高宗、武则天时期,又有“同中书门下平章事”(简称“同平章事”),“外司四品以下知政事者,遂以(同)平章(事)为名。”玄宗以后,“同三品”又为“同平章事”所取代,成为副相的一种固定名称。
3.决策程序
自隋入唐,三省分工明确。中书、门下两省,是中央决策系统的两个关键部门。两省均在皇城之北,合称“北省”,以别于在皇城内的“南省”——尚书省。
高祖武德三年(620年),改内史(内书)省为中书省。高宗、武则天、玄宗时,一度改名西台、凤阁、紫微省,随即又恢复为中书省。置中书令二人,正三品,曾随省名改称西台右相、内史、紫微令、右相,被尊称为“令公”。中书令为正宰相,后来在政事堂办公,中书侍郎便成为本省实际长官。中书侍郎,置二人,正四品上,曾随省名改称西台侍郎、凤阁侍郎、紫微侍郎。中书舍人,置六人,正五品上,亦随省名改称,具体负责本省的中心工作。其中一人为“知制诰”,专门负责起草诏敕,列席政事堂会议。六人分别联系尚书省六部,协助宰相处理有关奏章。
门下省自隋炀帝改官制,逐渐摆脱宫廷杂务,至唐初已完全成为专司封驳、参决政事的重要决策部门。高宗、武则天、玄宗时,一度改名东台、鸾台、黄门省,不久即复为门下省。武德三年,改纳言为侍中,置二人,正三品,曾随省名改称东台左相、纳言、黄门监、左相。侍中为正宰相,玄宗以后不再任命,门下侍郎始终为门下省实际长官。门下侍郎,置二人,正四品上,不任命侍中以后升为正三品,曾随省名改称东台侍郎、鸾台侍郎、黄门侍郎。给事中,置四人,正五品上,直接负责本省中心工作,审定诸司奏抄,“驳正违失”;“诏敕不便者,涂窜而奏还,谓之‘涂归’。”
总括起来,唐朝这一阶段的决策程序大致如下:无论是“朝参”时皇帝与宰相议政,还是皇帝本人提出议题,都要先经政事堂会议商议决定,再由中书省知制诰拟就诏敕,送门下省审覆,如无不当,然后呈奏皇帝批准。诸司奏章,也得先经政事堂五房提出处理意见,政事堂会议议决后,再送中书、门下两省走程序。
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