完善与先行调解相关的司法绩效考评体系

任何制度，如果在考核指标下形成运动式的推行，必然出现极端问题，使制度实施背离初衷，出现变形与走样，先行调解也不例外。实践中，由于考核指标的设置以及以指标作为对照标准的奖惩规定使得诉前调解在法院内部的推进一定程度上呈现扩大化、运动化趋势，背离先行调解制度初衷，效果大打折扣。因此，笔者主张，取消先行调解率，降低或取消调撤率。

1.先行调解率是造成先行调解范围扩大化以及诉前强制调解的原因之一

为追求先行调解率，法院势必扩大先行调解范围。实践中出现了将先行调解范围扩大化，即凡诉讼到法院的，均先行调解，或者将适宜诉讼调解范围等同于先行调解范围等问题，就是证明。此外，为追求先行调解率，也必然会造成对当事人自愿选择调解的强迫。实践中，将先行调解等同于强制调解，以及各种各样的诱导、反复劝说、拖延立案时间等或明或暗的强迫，也说明有必要取消先行调解率。

2.调撤率是造成先行调解与诉讼程序重叠以及强迫调解的原因之一

如前所述，先行调解中存在先行调解与诉讼程序重叠，从而出现诉前调解案件数与法院正式立案数同步增加，以及诉前调解率与调撤率双增加的怪现象，原因即是考核指标的作用。

诉前调解成功的，一部分不需要进入诉讼，必然影响到法院的立案数及调撤率。调撤率的考核不仅针对法官个人，也是上级法院对下级法院质效考核的主要依据之一。如果将诉前调解成功的案件都从法院收案数中剥离，必然导致法院调撤率指标大幅下滑。此外，收案数减少，诉讼费用也随之减少，法院办案经费也会相应缩减，直接影响到法院工作的正常运转。调查中发现，90%以上诉前调解成功的案件都再次进入诉讼，以诉讼调解的形式结案，这样一来，就解决了收案数、调撤率、诉讼费用等一系列问题，这即是导致诉前调解结案数大幅上升，但法院总收案数不降反升的主要原因。

可见，先行调解率与立案数及调撤率的存在本身是不科学的，同时，二者并存又互相排斥、互相矛盾，造成法官无所适从和混乱，以及实践中的程序重叠问题。因此，为配合先行调解制度的推行，应当取消先行调解率，并将案件调撤率从质效考核指标中取消或是降低该指标的考核权重，增加调解结案进入执行率作为考核指标的权重，从结果上保证案件诉前调解和诉讼调解的效果。调研中发现，在办案、信访双重压力下，法官天然喜好以调解、撤诉方式结案，即使取消对调撤率的考核也不会引起调撤率大幅下滑。增加调解结案进入执行率的考核权重，从结果上，可以起到鼓励法官由追求调解数量向专注调解案件的效果转变。当调撤率不再成为衡量法官办案效果的主要依据时，法官就有更多精力专注于公正裁判上，先行调解工作在法院内部遇到的阻力也能迎刃而解，先行调解的案件通过司法确认的形式使结案数也会相应提升。^[80]

法官受到的考核激励以及错案责任等压力，势必将以一定方式释放。释放的方式，就是向下传导，向当事人转移。例如，面对案多人少的压力，法官会通过扩大适用简易程序、速裁程序以及扩大独任制等方式释放。在案多人少以及法官责任制的压力下，法官会通过扩大调解的适用，模糊案件事实以及法律适用，谋求快速解决及规避职业风险。在先行调解率的考核指标下，法官必然会强迫、诱导当事人进行调解，侵蚀当事人自愿原则，侵犯当事人诉权。如果法官完成先行调解后，还要考虑到立案数、调撤率等考核指标，就可能会重复程序，引导当事人再立案进入诉讼程序，以法院调解书、撤诉等形式结案。由此导致程序重叠，制度变异。从根本上来说，非但没有提高诉讼效率，减轻当事人负担，反而多了一道程序，多设机构和人员，降低诉讼效率，增加诉累。更深层次的弊端是对程序正义的侵害，是对当事人诉讼权利的侵害。而完善司法绩效考评体系，有利于减少法院在纠纷解决中利己思想和狭隘认识的影响，合理确定先行调解的案件范围，尊重当事人程序选择权，使先行调解发挥应有的作用。

综上所述，本章首先在对先行调解的提出背景进行分析的基础上，通过对我国先行调解的立法与实践的历史梳理，客观描述了先行调解立法与实践现状。在肯定先行调解取得成绩的同时，提出先行调解立法以及实践中存在的主要问题，包括：先行调解时间界定与性质不明；适宜先行调解的纠纷范围不明；当事人诉权保障不足；法院逐渐成为先行调解主力，委派调解主体范围宽泛但调解动力不足以及调解能力不强，律师诉前调解效果不明显，先行调解中法院与特邀组织间的关系模糊等先行调解主体问题；先行调解程序不规范；诉调对接机制存在程序重叠，调解不成纠纷与诉讼衔接不畅；先行调解中的调审不分问题等。对以上问题，笔者从学理上，结合学界的看法，分析产生的原因，并在比较研究相关制度的基础上，结合我国先行调解的实践，有针对性地提出先行调解制度的完善建议，主要包括：明确先行调解的时间界定与性质，即将先行调解的时间界定在立案前，先行调解的性质主要是非讼性质；从划定适合先行调解的纠纷类型、不适宜先行调解的纠纷类型以及可以先行调解的纠纷类型三个方面明确先行调解的纠纷范围；强调在先行调解过程中充分保障当事人的权益，尊重当事人调解程序选择权，严格限制强制性先行调解；建议推广法院附设调解模式，法院起主导作用，但不是具体调解人，具体调解工作由法院委派的特邀调解组织或者特邀调解人独立进行，法院起指导、监督以及诉调衔接作用；增加特邀调解组织及特邀调解人力量，提升社会调解组织及人员调解能力；发挥律师在先行调解中的作用；进一步完善诉调对接机制；调整与先行调解有关司法绩效考评体系等。总之，先行调解制度的实践结果与制度设立的初衷存在一定差距和变形，其完善应当回归制度设立的初衷，在追求效率的同时，兼顾程序正义的基本要求，保障当事人的程序选择权。

【注释】

[1]参见吴英姿：“‘调解优先’：改革范式与法律解读 以O 市法院改革为样本”，载《中外法学》2013年第3期。

[2]例如，最高人民法院院长周强要求：“充分发挥特邀调解组织和特邀调解员化解纠纷的重要作用，推动建立律师调解员、专家调解员制度，充分发挥专家的专业技能优势，促进相关矛盾纠纷的快速化解。”详见周强：“全面深化多元化纠纷解决机制改革”，载http：／／www.court.gor.cn／zixrn-xiangqing-14107.html.

[3]参见吴英姿：“‘调解优先’：改革范式与法律解读以O市法院改革为样本”，载《中外法学》2013年第3期。

[4]参见吴英姿：“‘调解优先’：改革范式与法律解读 以O 市法院改革为样本”，载《中外法学》2013年第3期。

[5]参见赫然、关鑫：“论中国法院调解机制的创新——以台湾地区法院附设调解机制为视角的比较分析”，载《社会科学战线》2013年第9期。

[6]参见张卫平：“改革开放四十年民事司法改革的变迁”，载《中国法律评论》2018年第5期。

[7]参见吴英姿：“‘调解优先’：改革范式与法律解读 以O 市法院改革为样本”，载《中外法学》2013年第3期。

[8]参见彭若翀、廖磊：“立案前先行调解的困境与出路”，载《云南警官学院学报》2018年第6期。

[9]参见周强：“最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上”，载《人民法院报》2017年11月2日，第001版。

[10]参见最高人民法院工作报告2020年。

[11]参见唐宁：“开展诉前调解：调解员进入各区法院立案庭”，载《法制晚报》2016年9月21日，第3版。

[12]参见周强：“最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上”，载《人民法院报》2017年11月2日，第001版。

[13]参见最高人民法院工作报告2020年。

[14]参见江苏省扬州市中级人民法院课题组等：“诉前调解运行现状及其对先行调解制度实施的启示”，载《人民司法》2013年第19期。

[15]最高人民法院工作报告2020年。

[16]参见余建华、沈羽石：“调解在前，事了人和——浙江嘉兴‘无讼村（社区）’创建工作纪实”，载《人民法院报》2019年8月26日，第001版。

[17]群众说事、民事直说、法官说法：陕西延安富县在村组设立“说事室”和“一村（社区）一法官”，由乡村干部通过“拉家常、讲政策、讲道理”的方式先行化解矛盾纠纷，实现群众自我管理。当“群众说事”涉及专业法律问题时，由法官及时进行说法答疑，引导群众运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷。甘肃两当县坚持“有事坐在一起好好说”，搭建“民事直说”平台，召集群众当面反映问题，集中力量现场办理，与法院多元解纷机制对接，把矛盾化解在基层。群众说事、民事直说、法官说法把党的领导与群众自治、政府管理与群众自我管理、依法治县与以德治村相结合，充分体现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

[18]参见最高人民法院工作报告2020年。

[19]参见邓宇：“完善特邀调解制度应着重把握的五个问题”，载《人民法院报》2020年5月14日，第008版。

[20]参见邓宇：“完善特邀调解制度应着重把握的五个问题”，载《人民法院报》2020年5月14日，第008版。

[21]参见2018年最高法院工作报告。

[22]参见周强：“最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上”，载《人民法院报》2017年11月2日，第001版。

[23]参见最高人民法院工作报告2019年。

[24]参见最高人民法院工作报告2020年。

[25]参见江苏省扬州市中级人民法院课题组等：“诉前调解运行现状及其对先行调解制度实施的启示”，载《人民司法》2013年第19期。

[26]参见李喜莲、裴义芳：“先行调解法治化运行的困境及出路——以H 县人民法院为分析样本”，载《怀化学院学报》2014年第10期。

[27]参见彭若翀、廖磊：“立案前先行调解的困境与出路”，载《云南警官学院学报》2018年第6期。

[28]参见范愉：“诉讼调解：审判经验与法学原理”，载《中国法学》2009年第6期。

[29]全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《2012民事诉讼法修改决定条文解释》，中国法制出版社2012年版，第172页。

[30]参见李浩：“先行调解制度研究”，载《江海学刊》2013年第3期。

[31]参见赵钢：“关于‘先行调解’的几个问题”，载《法学评论》2013年第3期。

[32]参见王阁：“立案登记制对‘先行调解’的重要影响分析”，载《理论探索》2016年第3期。

[33]参见郑金玉：“调审分合的尺度把握与模式选择——兼论《民事诉讼法》修正后诉讼调解制度的演进方向”，载《河南大学学报》（社会科学版）2015年第1期。

[34]参见蔡泳曦：“民事案件‘调解优先’政策再思考——以新《民事诉讼法》先行调解制度为视角”，载《现代法学》2013年第5期。

[35]参见李喜莲、裴义芳：“先行调解法治化运行的困境及出路——以H 县人民法院为分析样本”，载《怀化学院学报》2014年第10期。

[36]参见江苏省扬州市中级人民法院课题组等：“诉前调解运行现状及其对先行调解制度实施的启示”，载《人民司法》2013年第19期。(www.xing528.com)

[37]参见赵毅宇：“法院专职调解员制度：根据、实践与完善”，载《法律适用》2019年第5期。

[38]参见任国凡：“先行调解面临的司法困境与出路——以保障当事人程序选择权为中心”，载《法律适用》2013年第12期。

[39]参见江苏省扬州市中级人民法院课题组等：“诉前调解运行现状及其对先行调解制度实施的启示”，载《人民司法》2013年第19期。

[40]参见李喜莲、裴义芳：“先行调解法治化运行的困境及出路——以H 县人民法院为分析样本”，载《怀化学院学报》2014年第10期。

[41]参见李喜莲、裴义芳：“先行调解法治化运行的困境及出路——以H 县人民法院为分析样本”，载《怀化学院学报》2014年第10期。

[42]参见江苏省扬州市中级人民法院课题组等：“诉前调解运行现状及其对先行调解制度实施的启示”，载《人民司法》2013年第19期。

[43]参见任国凡：“先行调解面临的司法困境与出路——以保障当事人程序选择权为中心”，载《法律适用》2013年第12期。

[44]参见江苏省扬州市中级人民法院课题组等：“诉前调解运行现状及其对先行调解制度实施的启示”，载《人民司法》2013年第19期。

[45]参见江苏省扬州市中级人民法院课题组等：“诉前调解运行现状及其对先行调解制度实施的启示”，载《人民司法》2013年第19期。

[46]参见江苏省扬州市中级人民法院课题组等：“诉前调解运行现状及其对先行调解制度实施的启示”，载《人民司法》2013年第19期。

[47]参见李喜莲、裴义芳：“先行调解法治化运行的困境及出路”，载《怀化学院学报》2014年第10期。

[48]参见最高人民法院工作报告2018年。

[49]参见任国凡：“先行调解面临的司法困境与出路——以保障当事人程序选择权为中心”，载《法律适用》2013年第12期。

[50]参见江苏省扬州市中级人民法院课题组等：“诉前调解运行现状及其对先行调解制度实施的启示”，载《人民司法》2013年第19期。

[51]参见李德恩：“先行调解制度重述：时间限定与适用扩张”，载《法学论坛》2015年第2期。

[52]参见最高人民法院工作报告2020年。

[53]参见最高人民法院工作报告2020年。

[54]参见赵蕾：“先行调解案件的类型化研究”，载《法律适用》2016年第10期。

[55]参见王阁：“小额诉讼中诉前强制调解的建构”，载《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2015年第5期。

[56]参见范愉：“以多元化纠纷解决机制保障司法改革整体目标的实现”，载《人民法院报》2016年1月20日，第5版。

[57]参见最高人民法院工作报告2020年（完整版中图表）。

[58]参见赵蕾：“先行调解案件的类型化研究”，载《法律适用》2016年第10期。

[59]参见李浩：“先行调解制度研究”，载《江海学刊》2013年第3期。

[60]参见杨建华原著、郑杰夫增订：《民事诉讼法要论》，北京大学出版社2013年版，第336页。

[61]参见李浩：“先行调解制度研究”，载《江海学刊》2013年第3期。

[62]参见廖永安、陈海涛：“构建调解前置程序的路径选择”，载《石河子大学学报》（哲学社会科学版）2018年第4期。

[63]参见廖永安、陈海涛：“构建调解前置程序的路径选择”，载《石河子大学学报》（哲学社会科学版）2018年第4期。

[64]参见王阁：“小额诉讼中诉前强制调解的建构”，载《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2015年第5期。

[65]参见杨翔、奉鑫庭：“民事调解主动调解机制论”，载《湘潭大学学报》（哲学社会科学版）2019年第1期。

[66]参见范愉：“委托调解比较研究——兼论先行调解”，载《清华法学》2013年第3期。

[67]参见李浩：“先行调解制度研究”，载《江海学刊》2013年第3期。

[68]参见李浩：“先行调解制度研究”，载《江海学刊》2013年第3期。

[69]参见周强：“最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上”，载《人民法院报》2017年11月2日，第001版。

[70]最高人民法院工作报告2020年。

[71]参见田平安、杨成良：“调审分离论：理想图景与双重背反——兼与李浩教授商榷”，载《湖南社会科学》2015年第5期。

[72]参见江苏省扬州市中级人民法院课题组等：“诉前调解运行现状及其对先行调解制度实施的启示”，载《人民司法》2013年第19期。

[73]参见李喜莲、裴义芳：“先行调解法治化运行的困境及出路——以H 县人民法院为分析样本”，载《怀化学院学报》2014年第10期。

[74]参见龙飞：“多元化纠纷解决机制立法的定位与路径思考——以四个地方条例的比较为视角”，载《华东政法大学学报》2018年第3期。

[75]参见洪冬英：“论多元化纠纷解决体系中法院调解的定位”，载《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2013年第1期。

[76]参见吴英姿：“‘调解优先’：改革范式与法律解读 以O 市法院改革为样本”，载《中外法学》2013年第3期。

[77]参见任国凡：“先行调解面临的司法困境与出路——以保障当事人程序选择权为中心”，载《法律适用》2013年第12期。

[78]参见任国凡：“先行调解面临的司法困境与出路——以保障当事人程序选择权为中心”，载《法律适用》2013年第12期。

[79]参见杨建华原著、郑杰夫增订：《民事诉讼法要论》，北京大学出版社2013年版，第346页。

[80]参见江苏省扬州市中级人民法院课题组等：“诉前调解运行现状及其对先行调解制度实施的启示”，载《人民司法》2013年第19期。