推广法院内部调解模式以提高效能

笔者认为，法院附设调解模式，利于解决前述先行调解中存在的诸多问题。如法院与调解组织间关系、诉调对接、调解社会化、调审分离以及调解质量问题，因此，应当大力推广。

所谓法院附设调解模式，是指在司法机关主导下，可与司法程序衔接的非诉讼调解，这是一种准司法模式。美国的法院附设调解模式最为典型。我国先行调解探索中许多法院即借鉴了该模式。当前司法实践中的“诉前调解”，在调解员选任、调解程序上，做法与该模式极为相似。同时，也有适当变通。具体来说，我国当前先行调解采用的法院附设调解模式做法是：法院吸收社会调解组织或者调解员作为特邀调解或者特邀调解员，在立案前建议当事人选择启动非诉讼调解，经当事人同意后，由法院委派的特邀调解组织或者特邀调解员独立进行调解，调解协议具有非讼性质的合同效力，但可以通过司法程序，包括司法确认、法院调解书等方式产生诉讼中生效判决的效力。在这种模式中，法院起主导作用，但不是具体调解的主力，而是对委派的调解组织进行指导、监督，并负责诉调衔接，具体调解主要由附设于法院之下的调解组织或者调解员完成。

英美国家以及我国台湾地区的法院采用的即是这种法院附设调解模式。如前所述，当前实践中先行调解主体多样，存在法官成为先行调解的主要主体，委派主体范围广，但动力不足，以及律师在先行调解中作用尚未发挥等问题。笔者认为，解决先行调解主体问题，出发点在于坚持确立先行调解制度的立法初衷，以防止制度偏离。确立先行调解，目的是要解决案多人少的问题。其制度的两个主要支点：一是引入社会力量，二是端口前移。引入社会力量，即委派调解，以缓解法院员额不足的问题。端口前移，即调解于立案前进行，降低法院立案率，并以此与立案后的诉讼调解相区别。

因此，笔者不赞成实践中由法官承担先行调解的做法，认为偏离了先行调解制度的初衷，起不到缓解法院案多人少压力的作用，亦不符合先行调解的非讼性质。此外，由法官担当先行调解的端口前移，不过是诉讼调解的前移而已，且又产生许多理论上的矛盾和实践中的异化。正如有学者指出的，由法官自己先行调解实际上就是先调后立。预立案并不能在法院与当事人之间真正产生诉讼法律关系。在法院与当事人之间尚未发生诉讼法律关系之际，法院就作为调解人介入纠纷的处理，难免会被认为是一种不规范的行为。^[68]而法官调解与委托调解相结合，应当是诉讼调解的主体模式，不适宜于先行调解。因此，在先行调解阶段、应以社会调解组织或调解员为调解主体，但为强化调解质量和效果，须将法院的司法力量与社会调解力量相结合。以特邀方式使二者间进行合作，使社会调解力量附设于法院之下，便于法院指导调解，提升社会调解质量和权威，也利于诉调对接，实现调解成果的司法转化。

以此为出发点，在众多的先行调解模式中，笔者认为，应当借鉴并且推广采用法院附设调解的准司法模式。其合理性具体分析如下：

1.符合先行调解的立法初衷与性质

如前所述，先行调解的立法初衷是引入社会力量，在诉前进行调解分流纠纷，因此，应当主要由社会力量承担具体调解工作。此外，由社会力量进行调解，在性质上也更能突出和体现先行调解非讼的特点。如前所述，虽然诉前调解由于法院的参与而兼具诉讼性质，但主要还是非讼性质。法院仅限于指导和诉调对接上发挥作用，具体的调解应由社会调解组织或调解员独立完成。法院不直接进行具体的先行调解工作，不需要法院在先行调解环节增设大量人员，不会加大法院人员紧张的压力，这在法官员额本就紧缺的现状下，具有现实合理性。

2.可以提升社会调解组织及人员调解能力与权威

在我国社会主体在纠纷解决中对法院处理高度依赖，而人民调解以及其他社会调解组织存在自身调解能力不足、公信力不足等问题。如前所述，实践中，当事人普遍倾向于法官主持的调解，不愿意接受单一的社会组织调解。因此，在目前司法和社会现状下，法院附设调解模式，即由司法机关以特邀社会调解组织与特邀调解人形式，委派社会调解力量调解，在操作和效果方面似乎更佳。一方面，通过法院对特邀调解指导，包括全程指导、专业指导和常态指导等，有利于提升社会调解组织的调解能力；另一方面，调解组织附设于法院之下，具有一定准司法性质，也有利于弥补单一社会调解权威性不足。这一模式实际上与美国法院附设和“多通道”政策相似，即由法院作为建构和推动多元化纠纷解决机制的主导力量。

3.社会调解组织已初具规模，调解能力和资质不断提高

经过若干年的发展，我国社会调解组织已经具备一定规模并呈多元化，调解能力和资质不断提高，调解质量亦有所提高，有能力承担先行调解分流纠纷的作用。委派调解主体更加多元化，除人民调解外，各种新型调解组织和个人越来越多地参与其中，法院将更多具有不同社会身份、受过培训的专业人员纳入特邀调解人队伍，以保证其社会经验、专业知识、个人身份地位和调解技能的结合。此外，建立起多种类、多专业的特邀调解组织，可以根据不同的纠纷类型如家事纠纷、小额纠纷、物业纠纷、环境纠纷、劳动争议、交通事故、医疗纠纷等，有针对性地分别委派不同的特邀调解组织或者特邀调解人进行类型化调解。近年来，特邀调解组织与特邀调解员队伍迅速建立并发展壮大，调解案件数量庞大。根据官方数据资料，至2017年，全国法院建立特邀调解组织近2万个，吸纳特邀调解员6万多人。^[69]2019年，线下调解工作室超7000个，线上调解组织2.8万家，调解员10.8万人，日均调解案件13 095件。^[70]

4.有利于诉调对接

社会调解组织附设于在法院有利于诉调对接。据笔者在某基层法院调研所知，当前诉前调解中最大的问题，是法院与其他调解组织间沟通不畅，归根到底体现为一种利益之争。该基层法院立案庭负责人介绍，所有先行调解涉及各不同单位间、不同部门间的协调中出现的障碍，都是出于背后的利益之争。各调解组织及有关机关市场化追求严重，各个单位都在追求利益，互相之间没有行政隶属关系，各自为政，并不会出于大局需要而对法院的先行调解工作进行配合。例如，某司法局领导公然说，对法院分流出的案子，要进行挑选，不挣钱的案子不接不做不调。为此，该负责人不得不动用私人关系，与相关部门进行沟通，将大量的时间和精力用在与相关部门的沟通与协调上。而采用法院附设先行调解模式可以解决以上问题。首先，解决了法院与社会调解组织在资源、权力分配和部门利益上的冲突权力利益之争导致的制度混乱，例如，法院与人民调解组织间为了显示工作业绩而争案件的问题，以及人民调解调解成功的案件，也进入法院受理审结案件的统计，并被法院和人民调解司法局分别重复计算等问题。其次，社会调解组织附设于在法院，既便于法院对该组织的指导，又便于当事人利用社会调解，同时也可以用最快捷的方式移送案件材料，节约案件材料在法院与调解组织之间转移所需的时间。最后，方便调解结果与诉讼对接。调解成功的，当事人可以依据调解协议申请司法确认，以及立案后法院调解书等方式与诉讼衔接，产生诉讼上的强制执行效力。在调解未果的情形下，法院可以立即启动立案程序。(www.xing528.com)

5.客观上实现了调审分离

由社会调解组织进行调解，没有裁判权，而由法官专司裁判，客观上实现了调审分离。此外，由专职调解法官负责指导先行调解，也避免调解不成进入诉讼后，可能产生的由同一法官进行审理的调审合一问题。

6.法院附设调解的实践证明，这一模式是可行的

近年来，各地法院先行调解创立了委派调解模式，其中，不少法院采用了法院附设调解方式。包括法院附设人民调解以及法院附设其他类型调解方式。例如，江苏省各级法院与社会矛盾调处中心、司法行政机关密切配合，普遍推行在全省各基层法院及其派出法庭设立人民调解工作室。通过委派调解方式，实现调审分离。调解主体是人民调解等社会调解组织或个人，适用的程序是与诉讼不同的调解程序，与审判主体和程序完全不同，是较为彻底的调审分离。实践中，这种模式运行的效果较好。再如，2012年南京市两级法院开展了调审适度分离的试点工作，其中在立案阶段进行调审分离的模式，即在立案庭设立的诉讼服务中心进行诉前调解，调解不成及时转审判庭审判，得到了基层法院的法官普遍赞同 ^[71]。2012年，江苏省扬州全市基层法院民商事案件进入诉前调解程序的有16 328件，调解成功8270件，诉前调解成功率为50.6%；诉前调解案件成功数占同期新收一审民事案件总数比为28.34%。按诉前调解的方式分，法院附设的调解工作室调解结案4860件，占诉前调解结案数的29.8%。^[72]

而在笔者调研的上海市某基层人民法院，其诉前将纠纷分流至法院附设的专业调解组织或调解员，由后者展开相对独立的调解，即为法院附设调解模式。在2020年该院在诉讼服务中心开设“先行调解”窗口，将约占10%的可分流至诉前调的纠纷引导至人民调解，由后者完全独立进行非讼调解以前，该院全部采用的是法院附设调解模式。法院与特邀调解组织建立起了稳定合作关系，诉调对接顺畅，调解质量较高，调解成功率稳定在30%左右。

总体上看，各地法院基本上采用法院附设调解模式，经验成熟，效果稳定，也已为当事人所熟悉。虽然该模式也存在一些问题，但总体上看，法院附设调解的实践效果较好，值得肯定与推广。

7.从比较法角度，法院附设调解是较为成功的模式

英美法系语境中的法院调解主要是指“法院附设调解”（courtannexed mediation）。作为法官管理案件的一种措施，这是一种“审判的前置程序司法ADR”，主要在审前证据开示即将结束时进行，调解虽然是在法院进行，但调解人不是本案的审判法官，而是由退休法官、社会调解机构或者经过调解专门训练的律师组成的调解委员会单独进行，当事人接受的调解方案，经法官审查批准，调解人就可以作出具有法律效力的决定。调解未果，案件转入正式的法庭审理（trial）。如前所述，美国、英国、澳大利亚等国家以及我国台湾地区均采用这种法院附设调解模式，是较为成功的模式。

应当注意的是，在先行调解中推广法院附设调解，面临一些配套问题需要解决。主要包括：

一是法院的经费保障问题。目前法院聘任的从事诉前调解工作的社会人员工资主要由人民法院自行承担。在诉前调解案件本身不收费或只在调解成功时收取少量调解费的基础上，又要法院自己承担调解员的工资，使得基层法院原本就很有限的办案经费更加捉襟见肘，这也是实践中多数法院主要是由本院法官自行调解的原因，也是先行调解结案后转化为诉讼调解结案的原因。此外，诉讼费在很多地区仍是地方财政的重要来源，相当多的法院财政对诉讼费的依赖程度依然较高。推行法院附设先行调解，本身会使法院失去一部分案源，减少诉讼费收入，因此，为推行先行调解，国家财政上应当给予法院经费支持与保障。正如有学者指出的，要想根本上扭转先行调解结案转化为诉讼调解结案的现象，还应该辅以彻底改变法院经费与收案数、诉讼费相参照的法院经费保障机制最终加以实现。进一步从财政上解决法院的财政压力，法院应当摆脱作为“创收”机关的地位，不再以诉费收益为目标。法院没有财政上的后顾之忧，才能调动其先行调解的积极性，从而真正成为多元化纠纷解决机制的核心。^[73]可喜的是，当前党委领导的多元解纷机制建设中，政府对调解经费给予了一定财政支持与保障，从而有利于推动法院附设调解的开展。

二是社会调解组织的培养与完善问题。当前我国多元纠纷化解机制尚在建设中，人民调解组织民间性质淡化，调解职能弱化、存在与基层政府组织混同的倾向，行政调解也未成为政府机构的刚性职能，调解纠纷的数量微乎其微，而行业调解组织刚刚兴起，也远没有实现专业化。调研中，基层法院反映委派调解最大的问题是缺乏专门的富有效力的调解组织接受委派调解。因此，应当进一步壮大社会调解组织及调解人队伍，并使调解主体更加多元化。法院应当吸收更多以及各类调解组织及调解人进入特邀调解组织及特邀调解人名册，从而不断提高社会组织调解能力和调解质量，使其有能力承担先行调解，发挥先行调解分流纠纷的作用。此外，高校、法院、司法行政机关等应尽快建立调解培训和人才培养的固定机制。