明确先行调解纠纷范围及条件

如前所述，先行调解范围不明，导致实践中先行调解案件范围扩大化，是当前先行调解突出存在的问题。笔者认为，应从立法上根据纠纷类型以及是否是简单纠纷的标准确定适宜先行调解的范围，并辅之以其他纠纷当事人可选择适用先行调解。然后，在实践中严格贯彻落实。

1.适宜先行调解的纠纷类型

根据2003年《简易程序若干规定》，以及2017年《操作规程（试行）》第9条规定，结合学界的观点，笔者认为，适宜先行调解的案件类型应当包括：

（1）婚姻家庭纠纷和继承等家事纠纷。

需要指出的是，家事纠纷不仅数量巨大，而且案件类型也日趋多样化，是否都属于先行调解的案件需要进一步加以区分。例如，2019年，各级人民法院审结一审民事案件中，婚姻家庭、继承纠纷占13.28%。^[52]

（2）劳务合同纠纷。

此类纠纷，在起诉法院前，先经过仲裁前置。起诉法院后，又要先行调解。2019年，劳务合同纠纷案件在全部民事案件类型中，占3.47%。^[53]

（3）交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷。

2012年12月，中国保监会和最高人民法院联合下发《关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知》，在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作。该项工作取得了良好的纠纷解决效果，也确立了我国交通事故纠纷解决中先行调解的工作机制。至2014年年底，全国立案前委派调解的案件数量为2.1万余件，立案后委托调解的案件数量为3.2万余件，调解成功案件数量为2.7万余件，调解协议司法确认案件数量为1.6万余件。^[54]

（4）宅基地和相邻关系纠纷。

此类纠纷发生在熟人之间，一般事实清楚、权利义务关系明确，适宜调解。

（5）合伙协议纠纷。

合伙协议纠纷也是普通的案件类型，当事人间关系较为紧密，适宜调解。

（6）诉讼标的额较小的纠纷。

诉讼标的额较小的纠纷即应当适用小额程序的纠纷，适宜先行调解。但是应当注意的是，多地小额诉讼实践已暴露出因为调解结案率高，判决方式遭遇冷落，小额诉讼程序面临被“虚置”的尴尬境地。例如，截至2013年8月，南京全市法院共受理小额诉讼案件506件，以调解方式结案的有345件，而判决结案的则仅有13件，占结案数的3%。^[55]目前，各地法院司法一站式诉讼服务中心，对于诉讼标的额5万以下的小额纠纷，先行调解不成的进入小额程序，由法官直接速裁解决。

（7）物业纠纷。

这类纠纷是2017年《操作规程（试行）》新增加适宜委托调解的类型。此类纠纷一般具有事实比较清楚、法律适用简单，权利义务关系较为明确的特点，也适宜先行调解。^[56]近年来，物业纠纷案件增加很快，例如，2019年，物业纠纷案件在全部民事案件类型中，占2.37%。^[57](www.xing528.com)

（8）医疗纠纷。

这类纠纷也是2017年《操作规程（试行）》新增加委托调解案件类型。从比较法的角度看，一些国家将医疗纠纷纳入先行调解的案件范围。例如，美国加州规定，1993年7月1日后发生的有关医疗纠纷，除特殊情况以外必须先行调解，只有调解不成的方可起诉到法院。目前，85%左右的医疗纠纷通过调解方式得到解决。笔者认为，医疗纠纷是否适宜先行调解，应当具体案件具体分析。对于其中是非责任较为清楚、不需要鉴定的医疗纠纷，适宜先行调解。

（9）部分权利义务关系明确的消费者权益纠纷。

此类纠纷也是2017年《操作规程（试行）》新增加的委托调解案件类型。应当注意的是，某些消费者权益纠纷，例如，金融消费者保护问题等新类型案件不适合先行调解。^[58]

以上九类纠纷，均是普通的民事纠纷，一般来说易于查清事实、分清是非。其中前五种纠纷更是传统的纠纷类型，也为调解组织所熟悉，适宜先行调解。而第七、第八和第九种纠纷，近年来日益普遍。尤其物业纠纷，一般都是简单案件，适宜先行调解。而医疗纠纷和消费者权益纠纷有些复杂，需要具体案件具体分析，不能一概先行调解。此外，以上九类纠纷，在法院受理案件类型中所占的比重大约在20%以上，案件绝对数量是巨大的。完全可以满足先行调解数量上的需要，甚至可以缓解先行调解“案多人少”的问题。因此，以上九类纠纷作为先行调解纠纷类型较为适宜，不应再盲目扩大。

2.适用先行调解的应当是事实清楚、争议不大的简单民事纠纷

以上是适宜先行调解的纠纷类型，但这并不意味着属于以上纠纷类型的，都适宜先行调解。适宜先行调解的案件，除属于以上纠纷类型外，笔者认为，还应当符合简单民事纠纷的要求：

基本事实存在重大争议的纠纷不适宜先行调解。首先，这类纠纷不属于可适用简易程序的案件。既然这类纠纷需要适用普通程序，由合议庭进行审理，在起诉与受理阶段就委托给诉讼外的机构或者由立案庭的法官来调解解决明显不合适。其次，从调解的实际效果看，此类纠纷很难调解成功。调解人需要把握纠纷的基本事实后才有可能在事实清楚的基础上对双方当事人进行调解，而先行调解，难以做到查明纠纷的基本事实。对此类纠纷，如果尝试先行调解，反而会增加当事人对法院的不信任甚至反感，先行调解也会由于当事人的反对而无功而返。最后，从社会效果看，这类纠纷调解解决的社会效果往往也并不好。

以此为标准，笔者同意李浩教授的观点，认为近年来最高人民法院颁发司法文件，强调需要重点调解的某些案件类型，基本上不适合先行调解。例如，2007年3月，最高人民法院在《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》要求法院重点做好以下案件的调解工作：一是涉及群体利益，需要政府和相关部门配合的案件；二是人数众多的共同诉讼、集团诉讼案件；三是案情复杂，当事人之间情绪严重对立，且双方都难以形成证据优势的案件；四是相关法律法规没有规定或者规定不明确，在适用法律方面有一定困难的案件；五是敏感性强、社会关注程度大的案件；六是申诉复查案件和再审案件。同样道理，2010年6 月，最高人民法院发布了《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》增加了一些新的案件种类，很多亦不适宜先行调解。包括：一是事关民生的案件，涵盖的范围比较宽，其中可能包括适合先行调解的案件；二是可能影响社会和谐稳定的群体性案件，为群体性纠纷，起诉到法院后如果法院不先立案，矛盾纠纷可能会进一步激化，立案之后，不经过法院的审理也很难调解；三是破产案件；四是判决后难以执行的案件；五是当事人情绪激烈、矛盾激化的再审案件、信访案件。后三类，均明显不属于在立案阶段可以先行调解的案件。^[59]

实践中，源于案多人少的压力，一些法院扩大先行调解范围，将案件标的作为唯一标准，或者只看案件类型，并不区分案件难易程度而一律将纠纷划入先行调解范围的做法，导致先行调解纠纷数量庞大，以至于调解力量难以承受，大量纠纷搁置，超期后重回法院立案。此外，调解成功率低，效果也不好。因此，应在立法及实践上，均将先行调解纠纷类型限制在以上优先范围，并附加属于简单纠纷的条件。

3.当事人可以选择先行调解

除以上适宜先行调解的纠纷外，对于其他纠纷，只要不属于不适合先行调解的纠纷，基于当事人自愿选择的前提下，也可以先行调解。例如，2017年《操作规程（试行）》第9条，在列出了应当引导当事人委托调解的纠纷之外，还规定，其他适宜调解的纠纷，也可以引导当事人委托调解。对这类纠纷能否实行先行调解，关键在于当事人的意愿，如果双方当事人都同意先行调解，甚至主动申请先行调解，当然可以运用先行调解的方式解决。不过，由于这类纠纷不是适合先行调解的纠纷，法官的引导应在较低程度内，在当事人没有调解意愿时，不应当反复劝说。

通过前述比较研究可见，我国台湾地区对于诉前先行调解的范围，亦规定了任意调解，即非属强制调解事件，当事人亦得于起诉前申请调解。^[60]笔者认可，赋予当事人先行调解选择权，一方面贯彻调解自愿原则，另一方面也符合当前鼓励诉前分流、多元解决纠纷的政策取向，值得借鉴。

总之，确定适合先行调解案件的范围，应当注意先行调解所处的程序阶段。法院实施先行调解时，还不具备深入了解原告、被告之间争议的条件，所以适合先行调解的案件，在范围上小于可以调解的案件、需要重点调解的案件。^[61]应当限于普通的案件类型和简单的民事案件。此外，还有学者提出采用类型化思维确定先行调解的案件范围，认为适宜调解的纠纷通常存在以下要素：一是双方当事人通常具有熟人关系；二是双方当事人之间的关系在未来一段时间内仍将存续；三是双方当事人之间的力量较为平衡；四是纠纷所涉及的标的额相对较小；五是双方权利义务关系较为明确。^[62]无论何种观点，共同之处均强调先行调解的范围应当在立法上予以限制，以遏制实践中先行调解扩大化，甚至运动化的问题。

此外，鉴于立案登记制实行后，先行调解理论已失去存在的时间，以及预立案，或者立“诉前调×××号”等均是一种不规范的做法，亦具有架空立案登记制以及侵犯当事人诉权之嫌，笔者认为，理论上，先行调解具有过渡性，而立案后开庭审理前的诉讼调解，应当成为主流。因此，从这一发展趋势上看，笔者认为，不宜扩大先行调解的案件范围，相反，应当在现有类型范围内逐步缩小先行调解的适用。但是，基于当前先行调解立法的存在，对优先调解政策的强调与错误解读，以及实践中预立案或“诉前调解”等变通做法，当前立案前各种形式的先行调解仍将在一定时期内存在，而相应的，先行调解的范围也将会处于不断扩大的趋势。