1.强迫当事人先行调解
2012年《民事诉讼法》第122条规定，是否适宜调解由人民法院决定，但“当事人拒绝调解的除外”。可见，虽然《民事诉讼法》在先行调解制度的运行上将当事人自愿调解换成了“拒绝调解除外”，在一定程度上偏离了当事人自愿本意，但仍以当事人拒绝调解作为不能启动先行调解的底线。即便是在2015年提出探索调解前置程序，或2016年最高人民法院《多元化机制改革意见》中亦将调解前置限制在家事纠纷等七类案件上，并附加条件“征求当事人意见”，引导当事人选择委托调解，而不能强迫。但实践中强迫当事人先行调解已走得太远。诉前调解的启动由法院决定、委托调解也并不征求起诉人意见，调解前置已在大范围内实际实施。
实践中，调解启动程序中，立案人员引导当事人选择诉前调解。由于民众对诉前调解认同感不强，当事人进行调解的意愿较低，目前仍有55%以上的人认为诉前调解可有可无或无必要。[36]大多数当事人对先行调解的功能定位尚未完全理解，认为诉讼判决才是法院的正业，故而拒绝或不接受调解。为此，法院调解法官经常运用合意诱导，花费大量时间在引导当事人接受调解上。[37]针对法官的调查问卷显示，在当事人拒绝先行调解的情况下，有24.3%的法院选择直接进入立案程序，另外75.7%的法院选择开展进一步的释法活动，引导当事人同意先行调解。[38]还有的法院直接强制启动先行调解，并不征求起诉人的意见。调查问卷显示，28.9%的法院表示原则上必须进行诉前调解，调解不成的再行立案。[39]
以H 县人民法院的实践为例，是否适用先行调解在很大程度上由法院决定。有的案件被交给调解室调解之后才发现案件事实不清、关系复杂、争议较大，双方当事人难以达成调解协议。由于法官一味追求调解数据达标，很多案件交由调解室进行调解。调查中，有律师和当事人抱怨，法官往往不说明任何理由就将案件移送到调解室进行调解，而把律师晾在一边。有的案件甚至几个月都未能立案，法院也不作任何解释。该法院负责“预立案”的法官也承认，由于法院须完成预立案的指标任务，一些明显不适合预立案的案件也被预立案，先行调解不成再正式立案。如此一来二去，耗费了当事人和法院的精力。[40]
先行调解的启动带有强制性，即调解成为前置程序，已经成为法院的普遍做法。笔者调研的作为法院系统内部诉前调解示范典型的某基层人民法院，同样在立案接待时，对于适宜调解的纠纷，由法官决定分流进入到诉讼前调解管理系统进行先行调解，并不征求起诉人的意见。对此，法官称，如果征求起诉人的意见，则多半不同意调解。因此，索性省略了这一程序。待进入到诉前调解程序后，有一个征询意见程序，就是否愿意调解征询起诉人与被起诉人意见。如果起诉人或者被起诉人不同意调解，则诉前调解程序结束，案件进入审判。可见，先行调解在进入程序，即程序的开始阶段，存在对当事人调解自愿性这一权利保障不足的问题。
司法对意思自治的介入有可能引发立案难。一些法院把它当成了“口袋”程序，在当事人试图通过审判程序进行救济时设置了一道障碍，引起了当事人不满。有学者对法院先行调解案件中的当事人进行了电话回访，结果发现，接受访谈的当事人中有约67.11%的当事人对于立案前调解表示不满，认为先行调解中存在着“隐性强迫”，[41]侵害当事人的程序选择权。而由于缺乏监督，部分案件在30天的诉前调解中成为“不结不立”的“抽屉案”，30天后又进入“已结不立”的状态，使得案件在法院处于久拖不决状态。[42]
2.增加当事人诉累(https://www.xing528.com)
实践中，虽然诉调比例较高，但进入诉前调解的纠纷调解成功的比例不高。很多纠纷在征询环节，因起诉人或被起诉人不同意调解不宣告诉前调解程序结束，转入立案审理。诉前调解成功率不高可能导致诉讼成本增加。从对当事人的调查问卷统计情况看，当前诉前调解效率较低是其不愿选择该模式的主要原因。例如，某市人民法院先行调解成功率均值只有40.9%，一大半经过先行调解的案件需要再次进入诉讼程序解决。实际调查中发现，当事人不愿选择“先行调解”的原因中，48%的当事人认为调解效率低，24%的当事人认为调解不成时增加时间和人力、财力等成本。[43]本以便民、利民为优势，以提高解决纠纷效率为目的而推出的先行调解措施，实践中却出现增加当事人诉累的后果。
据笔者在某基层人民法院调研的结果，很多分流到诉前调解的民事纠纷，经过30天诉前调解期满后才又重新正式立案，纠纷在立案前转了一圈又回来，平白地增加了30天的时间。这一样来，实质上，先行调解变相地使正式立案的时间由民事诉讼法规定的7天变成了37天。
此外，任意扩大先行调解案件范围与先行调解力量不足的矛盾，也是导致增加当事人诉累的一个原因。例如，笔者所调研的某基层人民法院，除起诉人申请保全，以及案件标的额达到1000万以上的民事纠纷外，其他起诉到法院的民事纠纷，均分流到诉前调解管理流程，先行调解的案件范围非常广泛。这导致近90%的民事纠纷进入到先行调解程序，诉前调解的民事纠纷数量庞大。但是，相比于如此庞大的诉前调解纠纷，该院诉前调解的力量却极为有限。据了解，该院诉前调解中心共40余人，其中，由若干名指导法官加上若干法官助理和书记员组成调解组，法官助理独当一面、指导调解，均是满负荷工作。此外基本采用特邀调解方式。由于人手不足，法官较少指导调解，对特邀调解监督不足，调解质量存在隐患。此外，由于人手不足，案件积压非常严重。在最高人民法院统一规定诉前调解原则限定在30天之后，积压在诉前调解中心的、尚未进行调解的纠纷，在诉前调解期限即将期满时，只能简单地以调解不成功方式报结。这一部分纠纷后续将立案手续进入审判系统。而对于超过诉前调解期限的，将自动进入到审判系统。
3.推进调解前置程序改革面临的问题
调解前置程序的推进面临以下问题：一是面临着法律障碍。我国仅在《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定了调解前置程序。如前所述，最高人民法院虽然在司法解释中提出探索建立调解前置程序，并将范围限制在家事纠纷等七类案件上，但也同时提出须征求当事人意见。二是面临理论障碍。由于理论界对调解前置的概念、范围均界定不清，是否应当建立调解前置程序亦存在争议等，导致实践中适用混乱。三是实践中备受诟病。实践中，多数法院诉前调解分流的做法实际上已经采用了调解前置程序。并且由于诉前分流范围极广，强制当事人先行调解较为普遍，招致当事人不满，以及法官的不解，因此，亟需规范。四是推行调解前置，加重了本就存在的强制调解问题，侵犯了当事人的程序选择权。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
