2012年及其后的先行调解制度的确立和发展阶段

1.先行调解制度正式入法确立

2012年，《民事诉讼法》修改，将最高人民法院“调解优先”司法政策和“诉调对接”“繁简分流”改革举措写进《民事诉讼法》，新增第122条，即“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解。但当事人拒绝调解的除外”。从而在立法上正式确立先行调解制度。但该条只对“先行调解”作了原则性规定。例如，对先行调解时间、案件范围和先行调解的主体，对具体运作程序诸如先行调解是否受《民事诉讼法》第123条规定的7日审查起诉期限的限制，以及诉调对接机制诸如在调解“成”与“不成”的情形下与后续程序的衔接处理等问题均未作安排。诸如此类问题的处理，理论界各抒己见，也给各级法院极大的探索空间。

2.司法解释对先行调解制度的补充与先行调解的实践发展

《民事诉讼法》正式确立先行调解制度后，最高人民法院相继出台了一些文件，继续加大推行先行调解力度，并在机构、制度建设和程序安排上体现了改革创新。经过近年的立法及实践发展，当前我国先行调解的现状及其主要特色如下：

（1）建立“一站式”纠纷解决平台。

一站式纠纷解决平台是一种新的诉讼服务模式，是在诉调对接中心基础上，将调解、行政裁决、诉讼等集约化，集多元解纷、登记立案、分调裁审、审判辅助、涉诉信访等多功能为一体的综合服务平台。最高人民法院公布《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》提出两个“一站式”建设目标，要求人民法院在道路交通、劳动争议、医疗卫生、物业管理、消费者权益保护、土地承办、环境保护以及其他纠纷多发领域，建立“一站式”纠纷解决平台，整合社会解纷资源，在诉讼服务中心建立调解、速裁、快审一站式解纷机制，为实现公平正义提速。

实践中，2011年O市法院诉讼服务中心改革得到了最高人民法院的肯定，成为全国法院推广的模范典型。O 市提出“一体化门诊式”综合服务中心的建设思路和“三个分流”概念——诉前分流、繁简分流、类案分流。具体做法是对当事人前来起诉的纠纷不马上立案，而是进行立案登记，也叫“预立案”。法院认为适合调解的就分流到人民调解，或委托有关解纷机构解决；调解不成而适合速裁的简单案件，即分流到速裁组审理；发现纠纷属于特定类型的案件的，分流到专门的诉讼管道处理，例如，交通事故损害赔偿纠纷统一归入设在交通管理部门的交通巡回法庭，劳动争议类案件归入设在劳动部门的巡回法庭审理等。目的是将大量简易的矛盾纠纷通过“门诊看病”的方式得到快速解决，让需要“住院治疗”的“疑难杂症”进入审判业务庭，即“简案快审，繁案精审”。在这一阶段，诉讼服务中心进一步发展为集诉讼服务、纠纷分流、诉讼分层为一体的综合机制。^[7]

这一模式迅速在全国各地法院推广，成为先行调解的主要模式。其率先提出的“一体化门诊式”综合服务中心、“诉前分流、繁简分流、类案分流”三个分流，以及“简案快审，繁案精审”等做法，发展至今，已经成为当前先行调解的核心思想和主要内容。

2016年，在安徽省马鞍山市中级人民法院建立了保险、物业、道交、家事、医疗、劳动仲裁等多个平台，开展立案前先行调解工作。河北省宽城县人民法院则采用“1+X+19”对接模式，即建立1个综合调解中心，组建X 个专业化调解委员会，建立19个专业诉调对接工作室。^[8]根据官方数据资料，截至2017年，全国法院建立专门诉调对接中心2400多个。^[9]截至2019年，全国线下诉讼服务大厅共有调解工作室7000多个。线上调解平台2.8万家，70%的法院建立速裁快审团队。^[10]

作为较早对先行调解进行探索，并被授予“多元化纠纷解决机制改革示范法院”“全国法院繁简分流机制改革示范法院”称号的上海市浦东新区人民法院，其诉讼服务中心也改造升级成为一站式纠纷解决平台。根据笔者在该院调研，该院一站式纠纷解决平台具有诉前分流、先行调解、繁简分流、简案速裁快审等多种功能，一站式纠纷解决平台成为诉讼服务、纠纷分流、简案快调快审、诉讼分层为一体的综合机制，并取得较好效果。上海市浦东新区人民法院诉讼服务中心一站式纠纷解决平台的具体做法如下：

首先，诉前分流，即诉前调解与正式立案分流。对于通过诉讼服务中心窗口或者网上等多种途径申请立案的，由法官审查是否符合立案条件。经审查符合立案条件的，作如下处理：一是起诉人申请保全或者诉讼标的1000万元以上案件，直接正式立案，当事人交诉讼费，立案为“民初×××号”，案件进入审判管理系统。二是其他起诉的纠纷原则上进行诉前调解，当事人先不交费，而是分流至诉前调解管理系统，进行调解登记，立“民诉前调×××号”，不进审判管理系统。

其次，诉前调解案件分派到诉调对接中心。上海市浦东新区人民法院诉调对接中心由归属于立案庭的诉调对接中心和各派出法庭、业务庭诉调分中心组成。根据内部分工，诉前调解案件分别分配给诉调对接中心和各分中心，进行调解、诉调对接和转立案等工作。该院诉调对接中心按“1+1+1”比例专门配备调解法官，法官助理以及书记员若干，具体负责诉前调解案件的处理。立案前的诉前调解期限自编号日期起算，默认为30天。

最后，由诉调对接中心和各分中心依流程进行调解、诉调对接等工作。对于分流的诉前调解民事纠纷，上海市浦东新区人民法院制定了统一、清晰而规范化的处理流程。具体可以分为以下几个阶段：

第一阶段，意见征询。诉调中心和分中心收案后，征询被起诉人是否同意诉前调解的意见，期限为3天，此期限包括在30天的总的诉调期限范围内。

第二阶段，根据征询意见的不同，做不同的处理，并开展不同的后续程序。一是如果征询起诉人与被起诉人意见，有一方不同意调解的，则结束调解。此外，如果此阶段起诉人撤诉的，也结束调解。这种结果属于诉调期限内完成调解，并且不需要发送审判。二是征询起诉人与被起诉人同意的，则进入下一个程序，即进行分案与排期，确定指导法官与调解员进行调解。据介绍，诉讼服务中心在调解登记阶段，不负责确定调解员，而是由诉调中心与分中心自己来确定。

第三阶段，发送调解。即分案与排期工作结束后，将案件委托给特邀调解组织或调解员进行实质调解工作。这是具体进行调解工作的阶段，也是调解的主要阶段。这一阶段的期限去除征询意见期的3天，最长尚余27天的时间。这一阶段中，具体的调解工作由特邀调解员独立完成。近年来，该院与司法局东方调解中心合作，由后者派出律师作为特邀调解员，对诉前纠纷进行专业调解，调解成功率提升。调解指导法官一般不参与调解，只在调解员有需要时提供指导。

第四阶段，即最后一个阶段，调解结束。诉前调解结束通常有以下几种结果：一是发送到审判。发送到审判有两种情况：第一种情况，在调解期限内完成调解，并且需要发送审判的，手动发送审判庭，进入审判程序。这种情况通常是指经诉调中心调解双方达成协议，当事人申请司法确认的，或者双方希望得到法院调解书的，则转立案，由指导法官审查调解协议，进行司法确认或作出法院调解书。第二种情况，调解超期的，自动发送审判，进入审判程序。这种情况是指诉调中心超过30天调解期限的，自动转入立案。根据最高法院2020年8月15日实施的“智能合约立案”规定，诉调案件被超期发送之日起第五个工作日进行自动转立案。上海市浦东新区法院诉调中心和分中心的调解期限为30天。超过30天期限调解不成功的案件，将被超期发送。诉调中心和分中心在超期后5个工作日内可以自己转立案。转立案后，根据纠纷类型、标的等，依照法院程序分流标准，由法官适用速裁、简易等程序进行审判。例如，符合速裁的，转由速裁法官速裁，从而实现“简案快审，繁案精审”。第三种情况，诉前调解不成的，诉调中心直接将案件转立案，纠纷正式立案，进入审判管理系统，依前述程序，由法官分别适用不同程序审判。

二是调解期限内完成调解，不需要司法确认或者由法院出具法院调解书，无需发送审判的，则结束调解，不再回到法院。这种情况，通常是双方达成调解协议，并且已经实际履行完毕。

（2）探索建立调解程序前置。

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，要求推动有条件的基层法院对家事纠纷等适宜调解的案件进行调解程序前置的探索。2016年6月最高人民法院出台《多元化机制改革意见》，探索建立调解前置程序。规定有条件的基层人民法院对家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷，在征求当事人意愿的基础上，引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解。

对此，一些地方法院尝试出台地方性条例，并实际采取调解前置的做法。例如，江苏省高院、省司法厅联合下发《关于开展调解程序前置试点的工作规则》，决定选取部分类型民事案件在全省范围内开展调解程序前置试点工作。再如，2016年上半年，北京西城、丰台、顺义、昌平及房山等五区试点法院对于交通事故、物业纠纷、离婚纠纷以及标的额在10万元以下的买卖、借款合同纠纷，法院在立案前先委派人民调解员进行调解。共调处案件10 588件，其中，立案前调解成功4129件，占全市立案阶段调解成功案件数的71.7%，自动履行率50.27%。^[11]对于达成调解协议的，法院依法出具法律文书；调解不成但案件事实清楚的，法院将及时裁决；事实需进一步查清的，及时立案移转审判庭。

而据笔者调研，上海市某基层人民法院对于一般的民事纠纷，在立案前案件分流诉前调解的做法，实质上也是实行调解前置。即诉讼服务中心的法官，在受理立案登记过程中，认为适宜调解的，直接决定将纠纷分流至诉前调解。如前所述，该院除起诉人申请保全，或者诉讼标的额在1000万元以上的纠纷以外，其他纠纷原则上法官直接将纠纷纳入到起诉前调解管理程序，进行先行调解，并不征求原告意见。对此，法官解释称，若征求起诉人意见，则起诉人一般不同意先行调解，所以，只能强制进入诉前调解程序。但是在进入到诉前调解程序后，会在征询环节征求起诉人与被起诉人意见，主要是征询被起诉人的意见。如果被起诉人不同意，则诉前调解结束，转立案进入审判系统。对此，笔者认为，由于诉前调解程序的开始并不以起诉人的同意为前提，实际上，该种做法也是强制性的诉前调解前置。

可见，当前调解程序前置基本成为法院的普遍做法。仅在调解前置案件范围上，标准不一。有的有明确规定，有的没有；有的调解前置范围较大，有的范围较小。

（3）完善委派调解与特邀调解制度。

2016年最高人民法院出台《特邀调解规定》，这是关于特邀调解的一个重要司法解释。该规定完善了委托调解与特邀调解相关制度，突出党委领导下的多元解纷机制建设。该规定的内容主要包括：

第一，整合资源，推动形成多元解纷合力。包括：一是做好特邀调解资源对接。将各类专业、高效、优质的解纷资源引进来，分别建立与特邀调解对接的制度、机制、责任部门和人员，实现特定类型纠纷的专业化处理。二是统筹调配特邀调解资源。建立特邀调解管理系统，对纳入特邀调解名册管理的调解资源，统一分类建立数据库。三是促进解纷效能提升。各级法院将特邀调解制度贯穿到立案、审判、执行全程，通过委派调解，拓宽诉前调解范围。推动建立党委政法委牵头的纠纷解决中心，针对重大复杂纠纷，做好风险防控化解，通过示范调解，提高批量化解纠纷效能；建立特邀调解联动协同机制、定期会议制度。

第二，细化管理，提高特邀调解公信力。一是完善解纷体系。将特邀调解管理纳入一站式多元解纷和诉讼服务体系建设。建立党委政法委牵头的“联动平台”，与行政职能部门协同配合，妥善处置突发性、群体性、重大复杂纠纷。以给予当事人异议权的形式尊重当事人程序选择权，引导群众依法自愿选择特邀调解。二是细化管理责任。通过特邀调解管理平台实现信息公开化、可视化、类型化。采用诉前菜单式选择调解员模式，当事人自主选择特邀调解员。

第三，加强指导，提高特邀调解分流能力。《特邀调解规定》针对特邀调解中，法官指导不及时、不到位等问题，要求各级法院做好全程指导、加强专业指导、完善常态指导。一方面，“从有到强”。通过建立和管理特邀调解名册，吸引社会纠纷解决力量进入法院，加强与社会解纷力量的对接，加强指导与培训提高特邀调解员综合素质；另一方面，“从强到精”。发挥类型化调解的示范作用，提高专业调解能力。法院不对调解活动进行实体性的干涉，对于调解中存疑、虚假等问题，法官可作出相应的实体法律指引。

2020年最高人民法院《繁简分流实施办法》出台，针对实践中部分法院落实特邀调解工作中还存在价值定位不明晰、资源调配效能不高、管理规则不细化、指导监督不精准等问题，重申建立特邀调解名册，规范名册管理等内容。根据该《繁简分流实施办法》第2条：“人民法院应当建立特邀调解名册，按照规定的程序和条件，确定特邀调解组织和特邀调解员，并对名册进行管理。”

实践中，特邀调解组织与特邀调解员队伍迅速建立并发展壮大。根据官方数据资料，至2017年，全国法院建立特邀调解组织近2万个，吸纳特邀调解员6万多人。^[12]2019年，线下诉讼服务中心共有调解工作室超7000个，特邀调解组织调处的案件快速上升。如前所述，2019年委派委托调解案件515万件，而当年法院审结一审民事案件共939.3万件。^[13]

（4）推动律师调解制度建设。

在联合社会力量进行诉前调解的过程中，律师的作用逐渐受到重视。2016年6月最高人民法院出台的《多元化机制改革意见》提出，积极吸纳律师加入人民法院特邀调解员名册，支持律师加入各类调解组织担任调解员，探索建立律师调解工作室，鼓励律师充分发挥专业化、职业化优势，参与纠纷解决。

（5）调解法官专职制度逐渐成熟。

如前所述，调解法官专职制度是指法院将具有较强调解能力的法官或司法辅助人员，在诉前与诉中专门指导调解业务、管理调解事务、从事调解工作的司法制度。调解法官专职制度最早由《试点总体方案》提出。根据《试点总体方案》第5条规定，试点法院探索建立法院专职调解员队伍，由调解能力较强的法官或者司法辅助人员依托诉调对接中心或者有关审判庭专职从事立案前或者诉讼过程中的调解工作。2016年最高人民法院《多元化机制改革意见》第18条、第35条、第36条进一步详细规定了专职调解员的任职部门、任职条件、人员组成、工作职能、达成调解协议后的处理方式、管理机制与培训机制等问题，对相关内容细化，正式确立了调解法官制度。调解法官专职制度逐渐成熟。(www.xing528.com)

实践中，一些法院将由法官担任的专职调解员命名为调解法官，有的法院将由司法辅助人员担任的专职调解员命名为调解助理员，在诉前依托诉讼服务中心等诉调对接中心进行诉前调解工作。

由此，先行调解主体、呈现出专职化、多样化的特点。一方面，法院内部调解法官专职化，审判法官与调解法官分类。调解法官专司调解，没有裁判权，有利于调审分离。另一方面，调解法官与特邀调解组织及调解员共同负责案件调解。使先行调解兼具诉讼司法性与非讼社会性双重特点，同时，也产生了如何协调二者关系的问题。

相应地，各地法院先行调解的实践也进入新阶段，出现了法官亲自上阵，担当调解主力的现象。例如，江苏省扬州市基层人民法院诉前调解实践运行中出现了多种工作模式，主要包括人民法院附设的人民调解工作室调解、对外委托其他组织调解、法官自行调解、人民调解工作室调解与法官自行调解相结合的四种运作模式。其中，法官自行调解模式，是指在诉前调解阶段直接由审判庭法官主持调解工作，调查中以该模式为主的法院占30.3%。而法官调解与人民调解员调解相结合的模式，是指在法院设立人民调解工作室，选任非法院在职人员作为人民调解员负责调解的同时，也从法院各审判庭选派在职法官专门负责部分诉前调解案件，增强诉前调解力量，调查中以该模式为主的占43.6%。^[14]

这是值得关注的现象。先行调解虽可以由法官亲自主持，但应以委托调解为主要方式。仅在不适宜委托调解，或者当事人拒绝委托调解的情况下，才适宜由法官调解。因为法官自行调解客观上只是法院调解前移，与先行调解设立的初衷，即引进社会力量诉前分流，缓解法院案多人少压力相矛盾相悖。因此，先行调解应充分发挥特邀调解组织或调解员的作用，突出其社会性。而指导法官一般限于指导以及对调解协议的审查等诉讼对接工作。

（6）规范先行调解程序。

2017年最高人民法院出台《操作规程（试行）》，在推动和规范先行调解程序方面，发挥了较大作用。主要表现在：

第一，明确先行调解的非强制性。根据该《操作规程（试行）》第7条：“案件适宜调解的，应当出具先行调解告知书，引导当事人先行调解，当事人明确拒绝的除外。”可见，先行调解并不是强制性调解，这一点值得肯定。

第二，明确了委托调解的案件范围。根据该《操作规程（试行）》第9条：“下列适宜调解的纠纷，应当引导当事人委托调解：家事纠纷；相邻关系纠纷；劳动争议纠纷；交通事故赔偿纠纷；医疗纠纷；物业纠纷；消费者权益纠纷；小额债务纠纷；申请撤销劳动争议仲裁裁决纠纷。其他适宜调解的纠纷，也可以引导当事人委托调解。”司法解释首次对委托调解案件范围进行明确，这一点也值得肯定。这一规定表明，先行调解与委托调解的范围并不一致。

第三，限定先行调解期限。根据该《操作规程（试行）》第11条：“人民法院调解或者委托调解的，应当在15日内完成。各方当事人同意的，可以适当延长，延长期限不超过15日。调解期间不计入审理期限。当事人选择委托调解的，人民法院应当在3日内移交相关材料。”这是立法上首次对先行调解期限作出规定。

对先行调解期限进行限制这一点是值得肯定的。因为在“先行调解”的情况下，法院是否受《民事诉讼法》第123条规定的审查立案期间的限制没有规定，实践中法院任意设定较长期限，甚至有的法院不设期限，可以无限期地予以“先行调解”，损害当事人对诉权的有效行使。此外，该期限是对调解期限的统一规定，没有区分先行调解与诉讼中委托调解，即诉讼中的委托调解也受这一期限限制。分析可见，该《操作规程（试行）》规定的调解期限较长，远远超出立案审查7天期限的规定，并且，对于诉讼中的委托调解，这一期间不计入审理期限，这些是值得商榷的。虽然如此，立法上首次对先行调解期限作出限制，仍然意义重大。这一规定的内容为后续司法解释所认可。

第四，先行调解在调解场所和调解方式上更加简便。根据该《操作规程（试行）》第17条，人民法院先行调解可以在诉讼服务中心、调解组织所在地或者双方当事人选定的其他场所开展。先行调解还可以通过在线调解、视频调解、电话调解等远程方式开展。

实践中，与线下调解并行，线上调解成为一种越来越重要的调解方式。许多法院采用线上电脑、电话等远程调解方式，调处了一大批民事纠纷。线上调解方式既便利了法院，也便利了当事人。尤其在疫情等特殊时期，更是发挥了显著作用。例如，上海市浦东新区人民法院线上、线下调解并行，尤其是对于外地的当事人，以线上调解为主。据统计，2019年，全国共有线上调解组织2.8万家，调解员10.8万人，日均线上调处民事纠纷13 095件。 ^[15]

（7）强调讼源治理，完善诉调对接。

一是在调解与诉讼解决纠纷的关系上，进一步强调调解优先，并创新了许多经验做法。在“马锡五审判方式”的基础上，创新“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”的“新时代枫桥经验”。例如，2017年以来，浙江嘉兴法院推动“无讼村（社区）”创建工作，与基层组织共建“无讼村（社区）”和联村法官制度。辖区内11个村（社区）均已建成“无讼”工作站，配备专兼职“无讼”工作者，同时组建了由法官、镇村（社区）法律顾问等12人组成的“息事无讼”法律咨询团，将大量纠纷化解在诉前，从源头上减少诉讼增量。此外，浙江嘉兴法院还建立矛盾纠纷诉前登记，“四级化讼”机制。对村民提出的传统民事诉讼，实行矛盾纠纷诉前登记，分别由村调解组织、镇调解组织、人民法庭庭长和法院分管领导进行逐级调解，联村法官全程参与，调解不成或当事人不愿意继续调解的，及时立案受理，形成了一张实现案件分层调解的“过滤网”。2019年上半年，全市法院共调处案件1.7万余件，诉前纠纷化解率28.95%，同比上升17.92%，一审民商事案件首次实现负增长，收案26 242件，同比下降6.32%。^[16]

各种形式的新时代“枫桥经验”得到了最高人民法院认可。例如，2020年最高人民法院工作报告提出，坚持和发展新时代“枫桥经验”，融入党委领导的社会治理体系。各地法院坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，加强人民调解、行政调解、司法调解联动，非诉讼和诉讼对接，充分发挥人民法院调解平台在线化解纠纷功能。实践中，涌现各种特色的新时代“枫桥经验”。例如，云南、青海、宁夏、新疆和兵团等法院创新民族特色调解机制。浙江法院总结推广普陀、安吉做法，积极参与社会治理大格局，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。此外，立足城乡基层化解纠纷。2019年，全国10 759个人民法庭，共调解、审结案件473.1万件。延安、寻乌、两当等地人民法庭坚持群众说事、民事直说 ^[17]、法官说法，及时化解矛盾纠纷。“马背法庭”“背篓法官”跋山涉水，深入田间地头、百姓家中。^[18]可见，调解优先进一步发展到诉源治理，司法能动性进一步加强。

二是继续完善诉调对接。2016年《特邀调解规定》，针对相关部门对接机制缺乏系统设计，权责不够明晰，推进力度不一，程序对接实效有待提高等问题，要求规范做好衔接工作。主要包括：第一，做好制度衔接。建立特邀调解专项对接制度，由诉讼服务中心、民商事速裁审判团队专门人员做好特邀调解对接工作，建立调解未达成协议转入审判程序的规则。第二，做好程序对接。规范特邀调解与立案、审判等程序的衔接，做好与诉讼服务的无缝对接，体现特邀调解制度的相对独立性。对于试点法院，经人民调解委员会、特邀调解组织或者特邀调解员调解达成民事调解协议的，双方当事人可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认。委派调解未达成协议的，调解员应当将当事人的起诉状等材料移送人民法院；当事人坚持诉讼的，人民法院应当依法登记立案。第三，做好效力衔接。解决调解以及其他纠纷解决程序与正式的司法程序之间的衔接问题，减少各种机制之间的冲突和重复。^[19]以上规定较好地解决了特邀调解前期实践中存在的问题。根据笔者调研，实践中法院基本上按以上要求做到了制度对接、程序对接以及效力对接，诉调对接日益规范。

此外，根据《操作规程（试行）》第12条规定，委托调解达成协议的，调解人员应当在3日内将调解协议提交人民法院，由法官审查后制作调解书或者准许撤诉裁定书。不能达成协议的，应当书面说明调解情况。根据《操作规程（试行）》第14条规定，人民调解达成协议未经司法确认，当事人就调解协议的内容或者履行发生争议的，可以提起诉讼。人民法院应当就当事人的诉讼请求进行审理，当事人的权利义务不受原调解协议的约束。

2020年最高人民法院《繁简分流实施办法》出台，针对实践中部分法院落实特邀调解工作中还存在程序衔接不规范问题，明确了优化司法确认程序、完善程序衔接等内容。根据该《繁简分流实施办法》第3条，经人民调解委员会、特邀调解组织或者特邀调解员调解达成民事调解协议的，双方当事人可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认。此外，根据该《繁简分流施办法》第4条，司法确认案件按照以下规定依次确定管辖：一是委派调解的，由作出委派的人民法院管辖；二是当事人选择由人民调解委员会或者特邀调解组织调解的，由调解组织所在地基层人民法院管辖；当事人选择由特邀调解员调解的，由调解协议签订地基层人民法院管辖。案件符合级别管辖或者专门管辖标准的，由对应的中级人民法院或者专门人民法院管辖。

分析可见，对于诉调结果对接，立法上倾向于采用司法确认的方式。依《特邀调解规定》，经人民调解、特邀调解组织或调解员调解达成调解协议的，可以采用司法确认的形式完成诉调对接。而《操作规程（试行）》规定，委托调解诉讼对接可以采用法官制作调解书或准予撤诉等方式。但2020年最新《繁简分流实施办法》着重强调了司法确认这一诉调对接方式，并对司法确认所涉及的管辖权问题予以解决。但实践中，如前所述，诉调对接的主要方式是转立案后法官审查后出具法院调解书或者准予撤诉裁定这两种方式，原因笔者前面已有述及，在此不赘。

（8）建立先行调解的鼓励与保障机制。

根据该《操作规程（试行）》第16条的规定，当事人同意先行调解的，暂缓预交诉讼费。委托调解达成协议的，诉讼费减半交纳。而《特邀调解规定》为提升特邀调解吸引力，针对激励保障不完善等问题，提出以下措施：一是加强经费保障。二是加强组织保障。采取集中轮训、庭审观摩、座谈交流等多种形式，合理安排特邀调解员技能培训。三是加强科技保障。以“互联网+诉讼服务”理念为指引，完善在线调解流转规则。四是加强考核保障。建立完善考核指标体系，加大特邀调解在绩效考评体系中的权重。^[20]

实践中，各地法院对于先行调解的纠纷，多采取了减少收费的方法，以对当事人选择诉前先行调解进行鼓励。尤其是特邀行业组织或者专家、律师所进行的专业调解时，适当收取费用。既鼓励当事人选择先行调解，也调动了特邀调解组织和调解员的积极性。例如，上海市某区人民法院对于本部诉调中心以及法庭诉调分中心处理的诉前调解，如果调解不成功，则不收费。如果调解成功的，达成调解协议的，则按起诉费的十分之一收费。

（9）先行调解纠纷数量稳步上升

近年来，各地法院先行调解纠纷数量稳步上升，发挥了多元解纠、案件分流的作用，客观上对于缓解法院案多人少的压力发挥了一定的作用。例如，笔者统计了上海市某区人民法院自2014年以来诉前先行调解纠纷的数量，通过图表，可以清晰地发现诉前调解的纠纷数量总体上处于逐年上升的趋势。详见下图：

（表一：上海市某区法院2014—2019年诉前调解纠纷数量图表）

从表中可见，2014年该院诉前调解纠纷数量47 062 件，到2015年，有较大幅度的上升，即升至61 078件，增加14 016件，增长幅度为29.8%。笔者分析，原因在于2015年实行立案登记制，法院受理案件数量有较大幅度上升，相应的，法院采取措施，加大了分流至诉前调解的纠纷数量，以对冲立案登记制对法院带来的冲击。自2015年以后，诉前调解纠纷数量则稳定在60 000件以上，且除2018年略有小幅下降外，其他年份逐年上升，在2019年诉前调解纠纷数量达到最高点，达到90 000件以上。此外，图表分析可见，前期增长幅度较大，后期增长幅度收窄。2016年增加14 878件，增长幅度为24.3%。2017 年增加11 541 件，增长幅度为15.2%。2019年较2018年增加7484件，增长幅度为8.96%。

此外，通过诉前调解数与民商事案件正式立案数的对比，可以发现诉前调解在案件分流方面所起到的作用，详见下图。

（表二：上海市某区人民法院诉前调解数与正式立案数对比图）

由上图数据可以计算出，该院诉前调解案件数量与民商案件立案数的比例分别为：2014年为69%，2015年为81.5%，2016年为84.4%，2017年为87.3%，2018年为85.2%，2019年为90.1%。除2014年诉前调解与民商案件数比例略低外，2015年后，该比例迅速上升到80%以上，2019年突破90%的比例，均已远远超过法院所要求的50%诉调比例指标。

上海市某区人民法院是全国较大的基层法院，每年受理案件数量较多，案多人少的矛盾相对突出，相应地诉前分流案件数量也较多，诉前分流所发挥的作用明显。其他基层人民法院在民商立案及诉前调解案件的数量上虽然相对较少，但是在二者的比例上，即诉调比例上，基本上均能达到最高法院要求的50%指标。据笔者调研，这一比例的高低往往与法院办案压力大小有关，越是案多人少矛盾突出的，诉调比例越高，反之，偏低。

综上所述，经过近20年的探索与实践，先予调解制度不断完善，并在机构、人员、制度建设和程序安排上取得了许多创新性的成果。各地法院进行了各种各样的先行调解探索实践，成功经验不断为立法所肯定。在立法与实践上下联动下，当前先行调解愈加深入，并呈现出更强的司法能动性。例如，强化诉调对接的典型和经验做法。2017年法院系统组织推广四川“眉山经验”、山东“潍坊经验”、安徽“马鞍山经验”。^[21]实践运行上，先行调解也取得了一些成效。例如，进入诉前调解程序的案件越来越多，诉前调解成功率为越来越高。相应的，业务庭新收案件数量下降，先行调解分流解决的案件数量明显上升。根据官方数据资料，全国法院2016年通过多元化纠纷解决方式分流案件153万余件，占当年受理一审民事案件的13.2%。^[22]2018年坚持合法自愿原则，各级法院以调解方式结案313.5万件，^[23]比2016年增加了160.5万件。而2019年全国法院诉讼服务中心化解案件849.7 万件，^[24]比上一年增加了536.2万件。可见，先行调解分流解决的案件数量增加迅速，上升幅度较快。

此外，先行调解的制度优势得到了一定程度的发挥。除前述先行调解在推动法院调解社会化、缓解法院案多人少压力、分散审判风险，以及构建多元解纷机制、促进社会和谐、配合大调解等方面所发挥的作用外，先行调解还发挥了以下作用：一是便捷、低成本、高效率地解决当事人的纠纷。对事实较为清楚且当事人同意诉前调解的案件进行分流调解，繁简分流后确保了部分案件得到迅速处理。案件平均调解天数较之诉讼程序明显缩短，特别是在物业合同、买卖合同、服务合同以及道路交通事故损害赔偿等纠纷中，调解成功率较高。二是实现了事实上的调审分离。如前所述，先行调解基本上采用委托或特邀调解方式，后者相对独立，调解社会化改革实现了调审人员分离、程序分离。此外，即便是法官主持的调解，专职调解法官制度的推行，也促成了调审分离。三是各群体对诉前调解的接受程度越来越高，据调查，明确表示诉前调解没有必要的均已降至27%以下，而当事人、法官群体认为诉前调解有必要的已超过了43%。^[25]

但也有一些法院先行调解的实践遭遇瓶颈。例如，位于中部某省的偏西部地区H 县人民法院，自2008年试行立案前调解以来，从近5年来的司法统计数据来看，立案前调解的案件在该院所受理的民商事案件中所占比率并未随先行调解正式施行而上升，反而在2013年迅速下降。^[26]此外，诉前分流调解的案件总体数量偏低且在全国范围内发展不均衡。例如，据不完全统计，2017年云南省法院立案前委派调解和立案后委托调解的案件数量约为2万余件，为同期第一审民商事案件的7.61%，调解成功的占一审民商事案件总数的2.66%，而相比之下，山东省法院立案前委派调解和立案后委托调解的案件占到同期一审民商事案件的16.30% 和15.62%。^[27]