教育基本法的制定与适用范围的优化方案

（一）教育基本法的制定

1.教育基本法制定的必要性

首先，制定《教育法》为确保教育的优先发展、实施科教兴国战略提供了法律保障。斗转星移，经过多年的改革开放，我国社会主义现代化建设取得了令人瞩目的成绩。人民生活水平的提高，国家综合实力的增强，无不是有力的明证。但是，我们也要清醒地认识到，自20世纪80年代以来，信息和通信产业的兴起，信息处理的成本降低，通信和计算机技术的“数字趋同”，国际化网络的进程，这一切已使知识的创造、储存、学习和使用方式发生了巨大的革命。不知不觉历史的车轮已经迈入知识经济时代。

知识经济是与资源经济或农业经济、工业经济相对应的一个概念。根据经济合作组织（OECD）的统计资料，其主要成员国国内生产总值的50%是以知识为基础的，而放眼当今世界上的发达国家今天比以往任何时候都更加依赖于知识的生产、扩散和应用。大家有目共睹的是计算机、电子、航空等技术产业成为所有产业中产出和就业增长最快的产业。

早在20世纪70年代初，美国著名的学者丹尼尔·贝尔就提出了“后工业化社会”的概念。他做了一个图表，勾画出这个时代与过去时代的基本差异。

尽管我们并不一定完全同意丹尼尔·贝尔先生的上述划分，但是我们不得不承认这个图表的基本内容大致符合今天我们所处的这个时代。在贝尔的“后工业化”时代，信息成为社会生产的重要资源，以集约知识为技术手段，通过对信息的加工，形成一种网络化的生产格局。这种网络化的社会生产格局以虚拟现实为基础，虚拟现实可以创造出自然本身很少有机会产生的机会，从而导致了全球经济增长方式的根本性变革。

我国政府决策部门很敏锐地捕捉到世界经济发展的最新走向。在全国人大九届一次会议上正式提出我国经济要向知识经济发展的方向，提出了科教兴国的宏伟蓝图。有关专家、学者已达成共识：只有确保教育的优先发展地位，实施科教兴国战略，我国的现代化建设才能获得知识经济时代所带来的更多成果。

新中国建立以来，我国政府十分重视教育事业的发展，我国各级各类教育渐成规模，取得了较大的成绩。尤其是近十多年来，党和政府一直置教育于优先发展的地位。如1993年2月，党中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》中提出，“面对改革开放和现代化建设的新形势，各级政府、广大教育工作者和全社会，必须对教育改革和发展具有紧迫感，真正树立教育优先发展的思想，采取切实有力的措施，落实教育的战略地位，加快教育的改革和发展，开创教育事业的新局面”。由于党和国家的高度重视和全社会的参与，我国在近几十年中就教育改革和发展积累了宝贵的经验，找出了建设有中国特色社会主义教育所特有的规律。因此，为了不使“教育优先发展”流为口号，为了不至于使已积累下来的办教育的规律得不到确认，为了不至于“科教兴国”的伟大宏图落空，我们有必要运用法律的形式来规范教育领域中的各种关系。《中华人民共和国教育法》于1995年3月18日由全国人大八届三次会议通过，它是教育的根本大法，它对涉及教育全局性的重大问题做出了基本规定。

教育的优先发展、科教兴国战略的实施，仅靠政策的行政手段，靠领导的重视，难免不出现人在政举、人去政息，甚至人在政不举的情况。教育改革和发展中的诸多问题，若无法律保障，尽管有些可以一时一地解决，但也绝非万全之策。

落实教育优先发展的战略地位，在《教育法》第四条第一、二、三款分别规定：“国家保障教育事业优先发展”“全社会应当关心和支持教育事业的发展”“全社会应当尊重教师”。国家应当有计划地保障教育事业优先发展。首先，国家在制订各类长、中、短期规划和计划的过程中，要始终贯彻教育优先发展原则。同时，要逐年增加教育拨款，增加教育投入，改革教育经费筹措体制，提高教师的经济待遇和社会地位。除了国家之外，全社会也应当关心和支持教育事业的发展，把教育放在优先发展的地位。教育是一个复杂的系统工程，牵涉到社会方方面面，关心和支持教育是全社会的共同责任。同时，依据我国的国情，仅靠国家的力量是难以解决教育发展的必要性和可能性之间存在的矛盾的，它需要社会各方面的力量共同参与。

总而言之，《教育法》的颁布与实施，为确保教育优先发展的战略地位，实施科教兴国战略提供了法律保障。

其次，制定《教育法》是专家学者、各界群众集体智慧的结晶，是全社会重视、支持教育的共同意志的集中体现。

《教育法》是1995年3月18日由全国人大八届三次会议通过成为正式法律，但其起草工作早于1985年就开始了。在1985年公布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中指出：“在下放政权的同时，必须加强教育立法工作。”1985年，根据党中央和国务院的意见，国家教委承担了《教育法》的起草工作任务。国家教委委托北京师大进行《教育法》的前期调研工作。全国人大教科文卫委员会、法工委、国务院法制局及其他许多相关单位也都不同程度地介入和指导《教育法》的起草工作。1988年，国务院成立教育工作小组，进行《中国教育改革和发展纲要》的起草工作。1993年《中国教育改革和发展纲要》颁布，为《教育法》的制定提供了全面的政策依据。1994年6月，中共中央、国务院召开全国教育工作会议，《教育法（草案）》被作为会议三大文件之一，并在会议上做了充分的讨论。1994年11月，国务院法制局在广泛征求各方面意见后，对《教育法（草案）》做了细密的审查和修改，并决定提交国务院常务会议审议。国务院召开常务会议原则通过了《教育法（草案）》，正式提请八届全国人大常委会审议。1994年12月底，八届全国人大常委会第十一次会议审议通过了《教育法（草案）》，认为《教育法（草案）》比较全面、成熟，基本符合我国实际，决定提交八届全国人大三次会议审议。1995年3月18日，全国人大八届三次会议通过了《教育法（草案）》，自此，我国有了第一部教育基本法——《中华人民共和国教育法》。

从《教育法》的调研、起草工作可以看出，这是专家学者和各界群众集体智慧的结晶。在前期调研工作中，国家教委委托北京师大成立了由顾明远、成有信等教育界专家组成的调研组，做了一些专题研究。在长达10年的起草工作中，起草小组集中了北师大、北大、人大、华东师大、华中师大、中央教科研、中国社科院法学研等单位的教育界、法学界专家。起草小组数易其稿，最终形成第12稿方获审议通过。起草小组广泛听取各方面的意见，中央各部门、各省、自治区、直辖市及有关高等院校、中小学及科研单位积极支持配合起草工作。仅1994年3月一个月内，各方面对《教育法（草案）》征求意见稿就提出了1000多条建议和意见。全国人大教科文卫委员会为准备审议此草案，专门就其中一些重大问题，赴北京、上海、江苏、四川、陕西、甘肃等地召开座谈会和研讨会，反复征求各部门以及教育界法律界专家学者、民主党派人士、各级各类学校校长和教师的意见。因此，可以说《教育法》是专家学者、各界群众集体智慧的结晶，充分体现了立法工作的民主化、科学化。

《教育法》是全社会关心和支持教育的集中体现。本法在调研和起草的过程中，得到党和国家领导人的高度重视，得到了各民主党派、教育界及其他社会各界的广泛关注。从1984年起每年召开的全国人大、全国政协会议上，不少代表、委员先后提出过许多议案、提案或建议，强烈呼吁尽快制定有关教育的基本法。在《教育法（草案）》征求意见时，社会各界人士以认真而慎重的态度提出不少建议和意见，最后，制定《教育法》进一步明确了发展我国教育事业的指导思想和基本原则。(www.xing528.com)

在我国教育领域关于教育的性质、地位、教育方针以及指导教育发展的基本原则等，都是关系我国教育如何发展的全局性重大问题。若朝令夕改，没有一部教育基本法来界定，很容易使我国教育失去发展方向。因此，依据我国宪法结合我国国情，制定一部教育基本法，明确我国教育改革和发展中的若干重大问题，保证我国教育发展的社会主义方向，是很有必要的。

2.教育基本法的制定过程

（1）起草小组起草阶段。1985年，国家教育委员会确定委托北京师范大学起草教育法规。为了完成起草任务，北京师范大学专门成立了由教育系、教育科学研究所、外国教育研究所和教育管理学院的11位同志组成的教育法规起草小组。起草小组大约用4个月的时间搜集国内外有关资料，又用大约4个月的时间研究和设计教育法规的框架。然后按照初步设定的框架，组成专题小组分头进行研究和起草，经汇总分析后形成了教育法规第一稿。随后又经多次讨论和修改，形成了第二稿。1986年7～8月份，起草小组分五路赴黑龙江、吉林、辽宁、甘肃、青海、四川、云南、广西、湖北、天津等省市听取意见，回北京后改出了第三稿。同年10月，起草小组在听取国家教育委员会部分司局的意见后，改出了第四稿。同年12月，起草小组召开教育法规起草研讨会，并于会后改出了第五稿。之后报国家教育委员会审议。

（2）国家教育委员会论证修改阶段。国家教育委员会收到北京师范大学1986年报来的教育法草稿后，于1987年上半年直接组织新一轮调研，并于调研后改出了第六稿。1990年7月，国家教育委员会在江苏省召开了教育法规起草座谈会，会后改出了第七稿。1993年5月，国家教育委员会根据同年2月党中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》精神，改出了第八稿。同年9月，根据一些专家提出的教育法规要体现改革精神和具有可操作性等意见，改出了第九稿，并在本委员会内部各司局征求意见，于11月改出了第十稿。同年12月，国家教育委员会在山东青岛召开研讨会，对第十稿进行讨论，并于会后对第十稿进行了再次修改。1994年1月，国家教育委员会将修改后的第十稿发往全国各省、自治区、直辖市和中央各有关部门广泛征求意见，并根据反馈的意见，再次对第十稿做了修改，于1994年5月形成了教育法送审稿，上报至国务院。之后，经中共中央同意，将教育法规送审稿提交同年6月由中共中央、国务院联合召开的全国教育工作会议讨论，听取大会对送审稿的意见。

（3）国务院审议阶段。国务院收到国家教育委员会呈报的教育法规送审稿后，立即责成国务院法制局对送审稿做进一步的审查修改工作。1994年6月，国务院法制局再次将送审稿发往全国各省、自治区、直辖市和中央各有关部门广泛征求意见。8月，国务院法制局在北京召开了由各有关方面参加的研讨会，会议根据全国教育工作会议提出的意见和各地、各部门反馈的意见对教育法规送审稿进行了修改。会后，又几经修改并向中共中央请示后，最终形成了教育法规草案。草案经中共中央讨论同意后，在1994年11月21日召开的国务院常务会议上讨论通过。当月，教育法规草案作为法律议案，经国务院总理签署后，以总理的名义提交全国人民代表大会审议。

（4）最高权力机关表决、通过阶段。全国人民代表大会有关专门委员会和全国人民代表大会常务委员会有关工作机构对教育法规的制定工作一直非常重视，在教育法规草案提交全国人民代表大会常务委员会审议之前，上述机关就已介入了教育法规的起草工作。从教育法规起草之日起，全国人大教科文卫委员会教育研究室对国家教育委员会和国务院法制局送来的教育法规的每一稿都认真进行研究，并多次参加草案研讨会、论证会，及时地提出修改意见。1994年12月，全国人大教科文卫委员会、全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会正式接到国务院提交的教育法规议案后，联合发文，征求各省、自治区、直辖市和中央各有关国家机关对教育法规草案的意见。同时多次召开有各方面专家参加的座谈会。全国人大教科文卫委员会还单独组织委员们分别带队赴陕西、广东、四川、甘肃、宁夏、江苏、上海等地，先后召开了近30个座谈会，听取对教育法规草案的意见，并在北京召开专家座谈会进行研究和论证。根据各方面的意见，经过反复的研究，提出了本委员会关于教育法规草案的审议意见。

1994年12月，第八届全国人大常委会第十一次会议对教育法规草案进行了审议。会议认为草案基本成熟，同时也提出了一些修改意见，决定做进一步修改后提交第八届全国人民代表大会第三次会议审议。会后，国务院根据上述会议提出的意见，对教育法规草案又做了必要修改，并于1995年2月再次提交全国人民代表大会审议。1995年3月，第八届全国人民代表大会第三次会议召开，2900多名代表审议了教育法规草案，与会的大部分代表都认为草案是成熟的，建议本次大会予以通过。大会期间，全国人大法律委员会根据部分代表的意见，经与全国人大教科文卫委员会等有关方面共同讨论研究，提出了最后修稿，并向大会做了教育法规审议结果的报告。1995年3月18日，大会进行了表决，教育法规草案获得通过，并由国家主席签署公布。

3.教育基本法制定的特点

（1）教育基本法的制定体现了民主立法的精神。教育基本法从起草到公布的整个过程中，自始至终以征求和听取广大人民群众的意见为主。征求意见的范围涉及党中央及其有关部门、国务院及其有关部门、地方省级以上党政机关、全国县级以上教育行政部门、部分大专院校、部分中小学和科学研究机构、部分受教育者、部分企业事业单位、有关社会知名人士以及群众代表等。社会各界都普遍重视和支持教育法规的起草工作，并积极提出意见和建议，据统计，仅1994年3月一个月内，起草部门便收到社会各界提出的意见和建议1000多条，这说明教育法的起草和制定具有极其广泛的群众基础，教育基本法的出台是民主立法的产物和集体智慧的结晶。

（2）教育基本法的制定体现了严谨、科学的工作精神。教育基本法从起草到出台，历时长达10年，经历了一轮又一轮的调查研究、一轮又一轮的征求意见和一轮又一轮的讨论修改，先后易稿12次。这在中国法律制定史上也是不多见的，说明中国在制定教育的根本大法方面是十分慎重的。可以说，教育基本法的制定突出体现了质量第一和宁缺毋滥的立法思想。

（3）教育基本法的制定具有良好的基础。一是改革开放17年来，中国在教育改革和发展方面已经取得了正反两方面的经验，为制定教育基本法奠定了扎实的时间基础。二是中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》对教育改革和发展的各个方面都提出了原则要求，为教育基本法的制定提供了全面的政策依据。三是1994年中共中央、国务院联合召开的全国教育工作会议，进一步明确了中国教育体制改革的方向及教育农业发展的目标、要求和措施，为制定教育基本法提供了非常有利的条件。四是社会各界的呼吁、关注、拥护和支持，为制定教育基本法奠定了良好的群众基础。

（二）教育基本法的适用范围

《教育法》第二条规定：“在中华人民共和国境内各级各类教育，适用本法。”法律的适用范围是指法律所适用的效力范围，通常包括空间范围、时间范围和对象范围。《教育法》的适用范围是在中华人民共和国的全部范围内，但《中华人民共和国香港特别行政区基本法》《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》等特定区域的基本法另有规定的除外。这里所称的“各级各类教育”，是指国家教育制度内的各级各类教育，其中各级教育包括学前教育、初等教育、中等教育和高等教育等；各类教育包括根据不同的教育分类标准所划分的不同类别的教育。