加强公民教育意识，确保教育法规的实施和监督

教育法规的实施，是指教育法规在社会实际生活中的运用和实现的活动和过程。制定教育法规的目的，就是要使教育法规在社会生活中发挥作用，即实施教育法规。教育法规的实施具有重要的意义。立法者不仅要制定法律，更重要的是要让自己所制定的法律能够在社会生活中得到切实有效的贯彻执行，成为人们普遍遵守和执行的行为准则，从而确立和维护正常社会关系和社会秩序。如果制定的法律不能付诸实施，即使制定的法律再多再好也是没有任何意义的。法的实施是实现法的作用的前提，是建设法治国家的必要条件。正如美国当代法学家博登海默所说的那样，如果包含在法律规定中的应当是这样的内容仍停留在纸上，而并不影响人的行为，那么法律只是一种神话，而非现实。另一方面，如果私人与政府官员的所作所为不符合社会需要的行为规则、原则或准则的指导，那么是专制而不是法律，会成为社会中的统治力量。因此，遵守规范制度而且是严格制定规范制度，乃是法治社会的一个必备条件。

“徒法不足以自行。”教育法规的实施必须要依靠一定的方式、手段来进行，这种方式和手段主要包括两个方面：一方面是国家教育行政机关、司法机关及其公职人员严格执行教育法规、适用教育法规，保证教育法规的实现；另一方面是一切国家机关、社会组织和个人，即凡是其行为受教育法规约束的个人和组织都要严格遵守。上述两个方面即指教育法规的适用和教育法规的遵守。

教育法规的适用是指国家专门机关依照法定的职权和程序将教育法规具体地运用于某一事项或主体的活动。它包括教育行政执法和教育司法。

教育法规的遵守，是指所有国家机关、社会组织和公民个人严格依照教育法规的规定去从事各种教育事务和做出某种教育行为的活动。守法是法的实施最基本的要求，也是法的实施最普遍的方式。制定教育法规的目的就是使之在社会生活中得到有效的实施，如果制定出来的教育法规不能在社会中得到遵守和实施，那么就达不到立法的根本目的。这里着重讲一下教育法规的遵守问题。

要认识教育法规遵守的含义，可从三个方面着手。一是遵守教育法规的主体，包括一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企事业单位、全体公民，在我国领域内的外国组织、外国人和无国籍人。二是遵守教育法规的范围，包括宪法、教育基本法和单项教育法律、教育行政法规、地方性教育法规、教育规章、自治条例和单行条例以及我国参加或缔结的国际条约等等。三是遵守教育法规的内容，包括依照教育法规享有权利并依法行使权利和依照教育法规承担义务并依法履行义务两个方面。

教育法规的遵守对推进我国教育法治建设具有十分重要的意义。当前，我国教育法治建设的问题是，一方面，法律制度还不健全，立法缺口仍然很大；另一方面，已有的法规还没得到全面有效的遵守。在我国，由于长期的封建社会和自然经济的影响，群众的法制观念仍比较淡薄，社会缺乏依法办事的传统。人们比较习惯于人治而不习惯于法治。而在已经很淡薄的法制观念中，又相对地重视刑法而轻视民法，至于行政法则更不被重视。在义务教育法通过施行以后的很长一个时期，许多人并不把它看成是法，认为违反了义务教育法的有关规定没有什么了不起，不算是违法。因此，加强守法宣传，对于教育法规的实施是一件非常重要的事情。

那么如何使我国现有的教育法规得到有效的遵守？我们认为有必要从以下几个方面创造必要的条件。

首先，应加强对公民进行公民意识、法律意识、受教育权利意识的教育，使公民懂得，受教育权利的保障，有赖于社会对教育法规的遵守才能实现。社会主义的公民意识和法律意识以明确公民的基本权利与义务为核心内容，引导公民树立人格独立、地位平等、社会民主、权利与义务的统一以及在宪法与法律指导和约束下的自由等基本观念，树立作为国家主人的高度自觉和自主精神，是保障和加强受教育权利的重要的思想动力。当前社会中出现的童工现象、辍学现象说明，在我国还有相当一部分人的公民意识和法律意识淡薄，对受教育权利缺乏起码的认识。一些父母为眼前的蝇头小利而不让学龄儿童上学，或把已经在校的学生拉回家做赚钱的帮手；一些雇主为了利用童工的廉价劳动力，置用工制度于不顾，雇用童工发财致富；一些政府部门的执法者不重视教育事业，甚至挪用教育经费、挤占学校房舍场地、克扣教师工资；等等。这些违反教育法规的现象说明，尽管法律规定了公民的受教育权利，但由于人们意识不到这一权利的价值和意义，教育仍可能被人们轻视，人们仍可能做出违反教育法规的事情。(www.xing528.com)

实行改革开放以来，不断发展的社会主义商品经济为建立和发展社会主义公民意识和法律意识提供了极大的可能性，作为这一意识的微观表现形态，受教育权利意识应当得到充分的重视。培养公民的受教育权利意识，一是要运用各种宣传教育手段。肃清以言代法、等级特权、义务本位等旧的法律观念和意识的消极影响，使人民群众认识、尊重和运用自己的受教育权利，自觉履行与之相应的义务。二是要提高各级政府部门的领导者和每一个工作人员的法律意识水平，严格遵纪守法，处处依法办事，反对任何超越宪法和法律、以权代法的做法。应当在政府机关工作人员中普及法律知识和法制观念，使之懂得自己的责任。三是要建立组织健全、制度完善的法律实施监督体系、专门机关和群众一起对教育法的实施实行有权威的、有效的监督，从而提高广大群众对法律的信任，培养强烈的公民意识和法律意识，使遵守教育法规成为每个公民的自觉行动。

其次，教育法规能否得到遵守，还在于法律是否有实效性。实践证明，法律只有严密、完备、具有可操作性，才会体现它的实效性。因此，有良好的教育法规是遵守教育法规必须具备的前提和条件。这要求国家的立法者必须为各守法主体制定出完备的、体现各种法的价值要素的法律。这一方面要求形成结构合理、体系完整、逻辑严密的教育法规体系，另一方面要求教育法规充分体现民主价值、公平正义价值等。我国由于地域广阔，各地经济、文化的发展又很不平衡，因此很难用一个模式来规范全国的教育，这就要求各地根据教育基本法的规定和本地的实际，对各地的教育工作提出要求，并把这些要求用地方性法规的形式确定下来，用以调整本地教育的发展。

再次，教育法规能否得到遵守，还在于执法是否有严肃性。我国的教育法规虽然还不够完备，但是当前同样重要的另一个问题还在于已经制定公布的法规没有得到普遍的遵守和执行。在一些地区和部门缺乏严格依法办事的意识助长了一些人藐视法律的心态，降低了人们对教育法规的信任度，使国家法律形同虚设。因此，要使教育法规得到遵守，就必须做到有法必依，执法必严。各级政府、企事业单位、学校、个人都必须把依法办事作为实施教育法规的重要标志。实践证明，大多数违反教育法规的现象正是与有法不依、执法不严相关的。总之，只有加强守法教育，加强法律的实效性和执法的严肃性，教育法规才真正发生法律效力，才能真正得到普遍的遵守。

当前高等教育体制改革已经涉及了权力的重新配置问题，在权力转换的过程中，学校行为失范，违背公益性目的成为一个突出问题。高等学校通过改革与政府相对分离，逐步取得了一部分自主办学的权利。其结果是，一方面较充分地调动了学校的积极性和主动性，促进了高等教育的发展。但是另一方面，由于对这种学校自主权还缺乏一种科学的认识，在下放权力的同时又缺乏必要的制约，因此，在一些学校中出现了行为失范的现象。一些办学者出于经济利益的考虑，把教育看成是一种商品，把学校当成产业，当成赚钱的工具，从而导致了办学上的混乱。例如，以盈利为目的兴办学校，向学生乱收费、高收费，招收不合格学生入学，以赚取高额收入；出卖学历证书牟取利益，利用学校资产进行商业性活动等等。这些现象引起社会各界的普遍关注，向人们提出了这样的问题：教育教学活动的目的到底是什么？在建立和完善与社会主义市场经济相适应的教育体制的过程中，应如何规范学校的行为？学校又应如何以法律来规范自己的行为，即如何守法？

这里涉及一个学校行为的价值基础问题。教育从根本上说是培养人的一种社会活动，通过对受教育者传递社会生产和生活经验，促进个体身心发展，使个体社会化，并最终使社会得以延续和发展。在现代国家中，教育已经成为一项大规模的社会性事业，成为人才培养的一种高度专门化的社会组织形式。在这种情况下，由公益性取代传统教育的私事性，就是现代教育区别于以往任何一种教育的一个基本的价值前提。教育的公益性表明，学校的教育活动是非盈利性活动，其目的不是谋求经济利益，获得利润，而是造福他人、社会乃至整个人类。教育活动是从文化、精神、体质、社会诸方面开发人的潜能，为人类社会生存和发展创造各种基本条件，作为一种公益性事业，它的活动及其成果由于涉及人与社会的存在和发展而不应该进入市场。在我国经济体制向社会主义市场经济转轨的过程中，在高等教育领域中一些人模糊甚至抛弃了教育的公益性价值取向，提出按市场经济要求和价值规律办事，急功近利，金钱至上，其结果必然会把教育改革导向一条充满荆棘的道路。

我国1995年颁布的《教育法》已经做出明确规定：“教育活动必须符合国家和社会的公共利益。”这是学校及其他教育机构的行为规范的基本价值准则，也是学校及其他教育机构均应遵守的基本行为规范。但是，为了使学校及其他教育机构能遵守法律，依法办学，仅有上述规定是不够的，还必须对学校保持一种不同于企业等其他社会组织的法律监督。具体地说，由于学校属于公益性机构，因此，在遵循教育规律，独立自主办学的同时，必须对其权能做出必要的限制。学校作为一种社会组织，在不同的法律关系领域中，其所具有的资格和能力是不同的，因而所享有的权利也是不同的。例如，当它以法人的身份参与到民事活动中去时，则享有民法规定的权利并履行相应的义务；当它被作为行政对象参与到行政管理中去时，则享有行政法规定的社会组织应有的权利并履行相应的义务。高等学校在与政府重构关系的过程中，获得的权利不完全等同于民法上的或行政法上的权利，它是学校在法律上享有的，为实现办学宗旨，独立自主地进行教育教学管理，实施教育活动的资格和能力，一般也叫作办学自主权。办学自主权是学校专有的权利，是学校成为教育法律关系主体的前提。不享有这种权利，便意味着在法律上不享有实施教育活动的资格和能力，就不称其为学校。从学校办学自主权的来源看，这类权利原先是由政府行使的，是在改革的过程中通过政府的放权才获得的。因此，办学自主权本质上是一种公共权利，学校在行使这一权利的时候，必须符合国家和社会的公共利益，必须在国家和社会的监督和控制下行使办学决策、教学科研、人事管理、招生分配、经费筹措、财产使用等方面的权利。如果学校违背国家法律和有关规定滥用这一权利，危及国家和社会的公共利益。或者有严重的渎职行为，侵害了受教育者、教职员工的合法权益，政府主管部门应分情节轻重，予以行政处理，必要时剥夺某项自主权，直至勒令停办。

总之，学校行为失范现象反映了这样一个问题，即在高等教育体制改革中应始终贯彻教育的公益性原则，应在向学校放权的同时保持有效的法律监督，应时刻警惕不要使我们的改革偏离正确的方向。教育的公益性问题最终是要转化为教育的公平性问题，因此它将在很大程度上决定教育改革的成败。