教育法规在我国法律体系中的关键地位

从以上对法律体系的划分的历史回顾中可以看出，一国的法律体系是以本国的全部现行法为基础的，而任何一个国家的法律总是随着社会关系的变化而变化的，因此部门法的划分不是一成不变的。但是任何一种划分方法都必须以一定的标准和原则为基本依据，否则这种划分就无法进行。那么，我国部门法划分的标准是什么呢？依据这些标准，教育法规到底应否成为一个独立的部门法呢？

根据法学理论的基本原理，划分部门法的标准主要是法律所调整的社会关系，即调整对象，其次是法律调整的方法。事实上，除了以上两个因素外，该类法规的数量、即将制定的法规的性质与数量、法律体系本身发展的需要等等，也是划分部门法应予以考虑的因素。根据以上标准来衡量，我国教育法规所涉及的法律关系，随着我国教育事业的发展，其内容和范围日益广泛，从法律实践的观点看，尽管已很难纳于任一法律部门。但就其基本的和主要的方面看，教育法规体现了国家对教育的干预和管理，或者统称为国家调控。在我国，大多数情况下都是通过行政行为实现的。因此教育法规就其基本性质而言，可以解说为“调整教育行政关系的法规的总称”。这样来理解教育法规，可以使我们的立法工作避免放任自流、动荡不定，避免不能容许的重复以至混乱，从而使法律体系保持统一性和相对稳定性。现代世界各国都制定了大量有关教育的法律，但大多数国家的法学家一般并不将教育法规作为独立的部门法来看待，这并不是偶然的。

从另一方面看，教育法规主要涉及发展教育方面的法律，其目的都在于管理、保护和促进智力开发，这就要求从尊重知识、尊重人才出发制定这方面的法律，从而使教育行政关系不同于一般行政关系。因此它与行政法的关系，就不是简单的母法与子法、总则与分则的关系，而应当是居于宪法之下的，以一个总法、若干个部门法律、数十个行政法规以及因需要而制定的一批政府规章和地方性法规构成的相对独立的一套法规。此外，随着教育的发展，教育领域内的各种社会关系日益错综复杂地结合起来，教育法规所调整的对象与范围不可避免地同其他法律部门发生交错。如果我们囿于以上定义，对教育法规的理解仅止于调节教育行政关系，其结果必然使教育领域中的很多方面变得无法可依，因此，教育实践对教育法规划界提出的要求是必须善于区别必要的交错和不能容许的重复和混乱。

在实践中，人们经常把教育法规看成是综合性的法律部门。例如美、德等国的教育法学著作一般都不把教育法规归于单一的法律部门，而把它看成是有关教育的各种法规的总和。在我国，也有人根据上述理解，把教育法规界说为“国家机关依照法律程序制定的有关教育的法律”。[7]这样一个泛指的或广义的教育法规定义，它从一个侧面反映了人们对教育领域的法制建设的基本理解。在这里，教育法规的意思基本等同于教育立法。一般地说，这种理解也是容许的，人们通常也是根据这一定义来汇编教育法规，来编写教材和开课的。但是，这一泛指的或广义的教育法规定义并不是严格意义上的教育法规定义，它并不是调整教育领域全部社会关系的法律。事实上，其他很多部门法都在不同程度地对教育领域内的社会关系进行调节。因此，从逻辑上说，上述定义与被定义者的外延是不相等的。不认真研究这一问题，必将导致对教育法规地位理解的歧义性，无助于我们理解和掌握我国的现行教育法规，也无助于我国教育法规体系的规划。

由于划分部门法的标准主要是依法律所调整的对象以及法律调整的方法，因此，为了进一步认识教育法规在我国法律体系中的地位，有必要对教育法规的调整对象及其方法做些分析。

（一）从调整对象看教育法规的特殊性

法律是以人们之间的各种各样关系为自己的调整对象的，同一社会性质的社会关系由于涉及不同社会领域而分为不同种类。因此，社会关系的不同领域便构成了划分部门法的首要的和最重要的标准。凡是调整同一种类的社会关系的法律规范，便划归为同一法律部门，如调整行政关系的法律规范构成了行政法部门，调整民事关系的法律规范构成了民法部门，调整劳动关系的法律规范构成了劳动法部门，调整婚姻家庭关系的法律规范构成了婚姻法部门，如此等等。由此可见，衡量一个法律部门能否独立，关键是看其所调整的社会关系在整个社会关系体系中的地位如何。具体而言，在判别教育法规是否有条件独立时，我们必须考虑的是，教育领域的社会关系有否独立的内涵；这种社会关系的稳定性如何；它的存在对社会发展的影响如何；此类关系对新的法律手段的依赖性如何；等等。

教育法规调整的社会关系，主要涉及以下几个方面，即学校与行政机关的关系、学校与教职员工的关系、学校与学生的关系、学校与社会的关系等等。这些关系尽管错综复杂，但依据其特征的不同可以分为两类，即具有纵向隶属性特征的教育行政关系和具有横向平等性特征的教育民事关系。这种归类方法可见于日本的教育法学著作中，他们一般将教育法规所确认和调整的社会关系分为第一法律关系和第二法律关系。第一法律关系是指国家、自治体（即地方政府当局）、教育行政机关、学校、教员、社会教育机关教职员以及教育有关的机关之间职能、权限与责任、义务所构成的法律关系，这类关系一般都属于行政法律关系；第二法律关系包括国家、自治体、教育行政机关、教育机关与青少年、学生、父母、国民、研究者、出版社之间矛盾纷争所构成的法律关系，这类关系中的相当一部分属于民事法律关系。[8]可见，行政关系和民事关系是教育领域中普遍存在的两类社会关系。

教育行政关系是国家行政机关在实施其教育行政过程中发生的关系。这一关系反映的是国家与教育的纵向关系，其实质是国家如何领导、组织和管理教育活动。国家的教育行政职能是由国家行政机关具体实施的，因此在这里，国家行政机关的存在及其教育行政职能的行使是这一关系发生的先决条件。没有国家行政参与其间并起主导作用，不具备行政性质和因素的教育社会关系不是教育行政关系。但是也有例外，学校虽然不是行政机关，但在内部也存在一定的行政关系，因此也要受行政法律规范的确认的调节。

教育行政关系和一般的行政关系相比，虽有共同的特征，但又有很大的差异性。这是因为学校活动是在民主化、科学化的要求下进行的。参与这一活动的主体教师、科研人员以及学生都是脑力劳动者，从事着精神领域中的创造性活动。它要求有一个心情舒畅、宽松和谐的环境，要求尊重知识、尊重创见和实践、尊重人的智慧和才干。这一特点在高等学校中尤其突出。因此，教育行政关系与一般行政管理之间的领导与服从、命令与执行的隶属关系不同，它必须同时体现教学民主和学术民主。实现这种关系主要通过国家宏观指导的管理运作机制来达到，国家通过制定大政方针、培养目标、规划教育事业的发展规模、拨发教育经费以及对学校作的评估、督导等措施来调控、指导学校工作。学校则成为具有自主办学地位的独立实体，具有人事、财政乃至专业设置、教材选用等实权。同时学校必须依靠广大师生和社会各个方面，实行民主办学。教育行政关系的上述特征，是教育活动客观规律的体现，它要求法律在调整这方面的关系时，不能将它与一般的行政关系同等对待。(www.xing528.com)

与教育行政关系不同，教育民事关系则是在不具有行政隶属关系的学校与行政机关、企事业组织、集体经济组织、社会团体、个人之间，在教育活动过程中发生的社会关系，这类关系涉及面虽广，但也有一些具有明显教育特征的民事关系，往往并不属于民法的调整范围。在我国，这类关系伴随着近年来教育体制改革的发展而日益突出，例如，由于扩大了学校的办学自主权，学校有权与外单位合作，建立教学、科研、生产联合体。在办学体制上，除了国家办学外，鼓励集体、个人和其他社会力量办学。在新的体制下出现的关系和矛盾中，各主体之间一般并不具有行政隶属关系，因而构成了一类特殊的具有民事性质的社会关系。为了维护学校的合法权益，巩固和发展教育事业，仅有民法是不够的，必须有行政法规和民法来共同完成这一任务。此外，近年来时有发生的各种学校纠纷，其中相当一部分属于民事纠纷，大多是由于民事法律规范不健全以及人们法制观念淡薄而发生的。其结果是学校财产遭受损害，学校环境受到干扰，教学活动受到影响。为此，有必要制定学校保护法规，通过制定行为规范，解决学校与其他单位、个人之间的纠纷，制裁侵害学校权益的违法行为。

（二）从调整方法看教育法规的特殊性

法律的调整方法，一般解释为国家在调整社会关系时所采用的各种法律手段和方式。它包括：确定法律所调整的社会关系的不同主体，确定这种主体之间权利和义务关系的不同形式，确定法律制裁的方法。

法律所调整的社会关系主体也就是法律关系主体，或称法律关系的当事人，他是指参与某一法律关系，并且在这一关系中享有权利和承担义务的自然人或组织。与其他法律关系一样，教育法律关系也必须有双方当事人才能成立。由于教育法规调节的社会关系有两种不同的情况，因此这一关系主体的确定也就有两种不同的情况。在教育行政关系中，其主体通常包括行政机关、学校、教职员工、学生。在这里，国家行政机关是必不可少的主体一方，因为教育行政关系是在国家的教育行政管理活动中产生的，主体的一方必定是行政机关。但在某些情况下，学校可以作为法律授权单位行使行政职能。如我国《学位条例》规定学士、硕士、博士学位由国务院授权的高等院校和科学研究机构授予，学校的这一学位授予职能是一种行政职能，是由国家行政机关授权才发生的。但在教育民事关系中，其主体通常包括国家行政机关、学校、企事业单位、集体经济组织、社会团体和公民。这一关系的主体都是公民和法人，主体一方只要不违法，就可以自由选择对方。国家行政机关在这里也是具有人格意义的民事主体，如政府部门与学校采取委托培养人才的方式来完成某项人才培养计划所构成的合同关系，就属于这种情况。

教育法规对于主体间的权利、义务关系的确定，也因调整对象的不同而表现为不同的形式。在教育行政关系中，为了有效地行使行政职能，实现行政目的，行政机关作为主体一方处于领导的地位，另一方则处于服从的地位，双方主体所处地位的不对等性决定了主体的权利义务设定上的行政法特征。而在教育民事关系中，主体双方的地位则是平等的，其目的在于保护公民和法人的合法权益，维护教育活动的正常秩序，发展我国教育事业。因此，这一关系中的主体的权利与义务设定，就具有民法特征。但是，教育法规中的受教育权利与义务是一类较为特殊的权利义务，很难归入上述两类权利义务关系中，因而构成一个需要专门开展研究的问题。

另外，对违反教育法规的行为所给予的法律制裁，也有其自身的特点。因为教育法规虽然仍保留了国家强制力的形式，但这种形式的适用范围和强度，与其他法规相比已大有不同。教育法规在其实施上不仅要通过国家强制力与社会强制性相结合的形式来保证其实施，因而表现为一种比较容易、比较简单和比较自然的事情。当然，并不是说教育法规不需运用法律制裁的手段，对于违反教育法规的行为，必须依照有关的教育法律、法规的规定，追究行为人的法律责任，给予必要的法律制裁。例如，玩忽职守，造成教育事业重大损失的行为；不按规定核拨教育经费或者挪用教育经费的行为；未经批准擅自设立、变更、撤销学校的行为；在国家考试或者招生中营私舞弊的行为；滥发或者伪造学历证书、学位证书及其他证书的行为；用危险房舍设施进行教学及其他活动，造成人身伤亡的行为；侵害学校、教师、学生合法权益的行为；对受教育者滥收费用的行为；妨碍适龄儿童、少年接受义务教育的行为等。根据相关教育法规的规定，上述违法行为都应受到必要的法律制裁。同时从以上的违法行为来看，违反教育法规的法律责任既有行政责任，也有民事责任，其中情节严重，构成犯罪的，还应当依法追究行为人的刑事责任。

我国《义务教育法》在其实施细则中规定了对违反义务教育法的行为人的处理方式，包括批评教育、行政处分、行政处罚、经济处罚等，这些都属于行政制裁的范围。然而并不是只有行政制裁才适用于违反教育法规的行为，依照其他法律的规定应当承担民事责任或刑事责任的，应当追究行为人的民事责任或刑事责任，直至给予民事或刑事制裁。由此可见，从理论上说教育法规的制裁方法尽管属于行政制裁的范围，但从法律实践看还应包括民事制裁和刑事制裁在内。

综上所述，我国教育法规所调整的社会关系，从当前看仍以教育行政系为主，教育法规的调整方法也属于行政法的范围。因此，教育法规理应归属于行政法。但从发展的眼光看，随着教育领域各个层次的渗透，教育法规调整对象的广泛性、复杂性正日益显现，因而在实践中必将越来越难以完全归入行政法部门体系之中。随着教育立法的发展，教育法规从行政法中独立出来的可能性也是存在的。