关于教育法规地位的不同理解及优化方法

法律体系是由不同法律部门的现行法律规范所组成的统一整体。一个国家的现行法律规范尽管在形式上多种多样，在具体内容上各不相同，在功能上也存在差异，但它们并不是杂乱无章的。若干相关的法律规范构成了法律制度，相关的法律制度又构成一个法律部门。所有这些法律制度与法律制度之间、法律部门与法律部门之间，既存在着差别又互相联系和制约，共同构成了一个内在协调一致的有机整体。

法律体系是针对一国的现行法律规范整体内部划分而言的，影响各国法律部门划分的因素是多方面的，经济因素、法律传统的不同决定了各国法律部门分类上的不同特点。例如，罗马法以来的公私法分类学说对西方资产阶级的法律，尤其是大陆法系具有深刻的影响，二者的区分和对立构成了资产阶级国家现代法律制度的两个基本组成部分，部分法则是根据这一标准划分的。按照划分公法和私法的标准，教育法规一般被视为公法，作为行政法的一个分支。但也有不同看法，《大不列颠百科全书》就说：“大量有关公共卫生、教育、住房和其他公共事业的实体法，从逻辑上看，可以被认为是行政法整体的两部分；但从实践的观点来看，由于它的内容庞杂，很难纳于单一的体系。”

公私法分类学说把国家和个人明确区分，把公法视为共同的国家利益的体现，把私法视为私人利益的体现。列宁在创建新的苏维埃法律体系时曾指出：“我们不承认‘私法’，在我们看来，经济领域中的一切都属于公法范围，而不属于私法范围。”[1]苏联法律体系的部门划分标准主要依据是法律调整的对象，以及法律调整的方法。按照上述划分标准，苏联法律体系由国家的宪法、行政法、财政法、民法、家庭法、劳动法、土地法和农业生产的法律、刑法、诉讼程序和司法组织等9个部门组成。教育法规属于行政法的一个组成部分。

各国的法律分类虽然各不相同。但教育法规后于行政法曾经是普遍被人们所接受的主张，在20世纪50年代以前并无不同意见。20世纪50年代以后，由于科学技术的长足进步以及生产力水平的迅速提高，世界上大多数国家的社会关系都出现了剧烈的动荡和分化，它同样反映到教育领域中来。教育事业的急剧膨胀，使原本相对来说显得较为次要的国家与教育的关系变得非常重要。教育内部结构日益复杂，使原来的调整手段相形见绌。教育与社会相互作用的增强以及教育对社会的全面渗透，不仅使原来已经存在的教育外部关系日益引起社会的关注，而且造成了一系列全新的社会关系。教育发展不断地提出新的法律要求，法律大规模地向教育的各个层次渗透，一些原来不属于法律调节的社会关系，开始用法律调节手段。众多的调节教育领域社会关系的法律规范逐渐构成了若干具体的法律制度，如学校制度、义务教育制度、职业培训制度、招生考试制度、学位制度、教师聘任制度以及学籍管理制度、奖学金制度等等。这些法规制度彼此间互相联系、互相协调、互相制约，构成一类以共同的社会关系为其调整对象的教育法规体系。这一引人注目的变化在许多国家法律界产生了对于教育法规地位的不同意见。例如，日本法学界在20世纪60年代教育法学产生和发展的过程中，就出现了两种对立的主张，即“教育行政法规说”和“教育制度独自法说”之争。[2]

“教育行政法规说”是传统的主张，它导源于“国家教育权”论，该主张认为教育是国家和地方公共团体的事业，是国家行政的一部分，因此，“教育法规也就是有关教育行政的法规”。[3]“教育制度独自法说”则强调教育具有行政法的调节手段所不能制约的独特性。这一主张认为教育与教育行政不能完全等同，教育制度特有的法理构成了教育法规特有的体系和领域。因此，教育法规是固有法规，在现行法制中教育与教育行政应具有法的分离性。[4]由于对教育法地位的理解不同，由此产生了对教育法规的体系和分类表现出很大的差异性。“教育行政法规说”主张教育法规应分为国家教育法规和地方公共团体（即地方政府）教育法规两大基本部分。与此相反，“教育制度独自法说”主张教育法规的体系与分类应以教育活动与教育制度的内在逻辑为基本依据，分为教育基本法规、有关学校教育和社会教育制度的法规、有关教育职员的法规、有关教育行政与财政的法规等等。从当前出版的各种教育法学著作看，日本教育法学界普遍倾向“教育制度独自法说”。(www.xing528.com)

我国在长期的封建社会中，并没有正式的部门法分类。直至清末沈家本修订法律，才结束了“诸法合体”的状况。新中国成立前的法律分类一直采用大陆法系的分类模式，《六法全书》（六法指宪法、民法、商法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法）的分类根据就是大陆法学家的部门法分类方法。

在新中国成立后的很长一段时期内，我国由于法制不完备，在法制工作实践中并没有明确的部门法分类。各种法学著作一般都套用苏联50年代的部门法分类，教育法规被归入行政法之中。1978年党的十一届三中全会后，随着社会主义法制的健全，部门法体系问题逐步受到法学界的重视。对于教育法规的归属，目前主要有三种不同的主张。相当一部分学者仍持传统的观点，认为教育法规就其性质和内容而言，应归属行政法，是部门法的一个分支。这种主张可见于当前出版的一些法学著作中。另一种主张认为，教育法规不应归入行政法，应另行考虑。中国社科院政治学所长吴大英等学者建议我国社会主义部门法由以下十个部门法组成：①宪法；②行政法；③民法；④经济法；⑤劳动法和社会福利法；⑥自然资源法和环境保护法；⑦文教科技法（又可称智力开发法）；⑧刑法；⑨司法程序法；⑩军事法。[5]他们认为文教科技法主要涉及文化、教育、科学技术方面的法律，其目的都在于智力开发，因而又可称为智力开发法。

在我国，迄今为止，这方面的法律为数有限且极为分散。从尊重知识、尊重人才、重视文教科技等各种因素来考虑，应加强这方面的法律。这一部门法中主要包括以下并行的、第二层次的部门法，如教育法、科学法、版权法、专利法、发明奖励法、新闻法、出版法、文艺法、广播电视法、文物保护法等。这种主张把文教科技等领域划分为一个独立的部门法，教育法规在这个部门法中的地位仍属于部门法的一个分支。何瑞混同志则进一步主张，我国教育法规应是一个独立的法律部门；他认为“教育法规以特有的教育关系为调整对象，有自己的法律关系和法律基本原则，并有相应的处理方式，因而它成了现代国家法律体系中不可缺少的一个独立的法律部门，教育法规在法律体系中独立地位的确立，对法律体系的完善和发展，对教育法制的建设都有很重要的意义”。[6]

改革开放以来，我国社会主义法律体系随着社会主义建设的发展，逐步地形成和发展起来，并且日趋完善。目前，我国法学界多数学者认为，现行法律部门大致有：宪法、行政法、刑法、民法、经济法、环境资源法、劳动法、婚姻法、诉讼法、组织法等。教育法规应归入行政法之中。