国外教育立法发展与优化

教育法规同其他法律规范一样，都是历史的产物。教育法规并非自古就有，它是伴随着现代社会和现代教育的产生发展而产生发展的。掌握教育法规产生的一般规律，将为我们理解教育法规的原理、性质和作用提供深厚的基础。

（一）国外教育立法发展的一般趋势

从国外教育法治建设较完备的国家的历史经验看，早期的教育立法主要是义务教育立法。大工业生产的兴起与发展使教育与生产劳动日益紧密地联系在一起，为教育的普及创造了客观条件。普及义务教育立法主要是围绕强制性、免费性和公共性三大主题展开的。它涉及通过法律确立的有关普及教育的各项重要问题上的权利与义务关系，如普及义务教育学校的设立和管理、教育经费的来源和分配，学校与宗教以及不同利益集团之间的关系，学校与学生、家长之间的关系等等，都必须保证强制性、免费性和公共性的实现。自19世纪以来西方国家普遍开始加强对行政的控制，把对议会政治的浓厚兴趣逐渐转到了国家行政领域。这个转变从19世纪中期开始酝酿，20世纪30年代至50年代在许多西方国家达到了高潮。在教育上，这是一个广泛进行教育立法的时期。许多国家由过去对教育的消极作为转变为积极作为，加强了对教育的全面干预和控制。各国纷纷建立和健全教育行政系统，对从初等教育直至高等教育的整个教育系统实施行政管理。教育立法更受重视。大量有关教育的法律相继产生，丰富了教育法治的内容。国家通过法律手段更多地干预教育，从而大大推进了教育的普及与发展。同时，人们对教育的要求也有了很大变化。人们普遍认识到，教育是提高国民素质的工具，小到个人谋生，大到国家进步和民族生存，都有赖于教育的发展与普及。为此，不少国家在宪法和其他有关法律中规定了发展与普及教育的国家责任，通过法律保证每一个人都能获得受教育的机会。由于法律对教育的调整作用迅速增强，教育法规的内容和调整手段也日益复杂化。为了提高行政效率，同时也为了更好地依法行政，各国除了主要的教育法规之外，普遍都把相当一部分教育立法的任务交由行政机关去完成。各国行政机关通过它所取得的行政立法权，有可能根据需要进行经常性的教育行政立法活动。从教育法规的数量看，行政机关制订的规范性文件数量已大大超过立法机关的教育立法。

第二次世界大战以来，世界各国的教育由于社会经济和科学技术发展的牵动而呈现出一幅突飞猛进的发展图景，同时交织着挑战与变革。义务教育的年限一次次延长，职业教育的比重不断加强，高等教育出现了大众化的趋势。传统的学制向各个方向延伸。出现了学前教育、研究生教育、回归教育、业余教育等等新的教育领域，学校教育正在向终身教育的方向发展。教育的这一变化大大加强了它的综合社会效应，促进了教育在经济、政治、军事、文化等各个社会领域中的职能的全面发挥。不仅如此，现代教育还从根本上改革了人的面貌，使人的潜能得到极大的发挥，人的精神生活日益丰富。在这种情况下，人们开始把教育看作是个人的一种不可剥夺的基本权利，要求享受一种机会均等的、有利于促进个性的丰富和全面发展的、有助于探索和开拓新生活的教育。

教育的这些巨大变化使得教育活动中的各种因素及其相互关系呈现出一种复杂多变的局面，这就要求把教育看作一个整体和社会大系统的组成部分，把教育法治看作一项综合性的法治工程。在加强教育法治建设的同时注重教育法治工程与整个社会工程的协调。这一时期的教育法治建设表现为它自觉地、主动地适应社会整体发展的需要，全面地进入教育领域，系统地认识它所调整的对象，合理地调节教育领域中发生的各种社会关系，因此，教育法规在广度和深度两个方面都有了飞跃发展，许多国家在二战后纷纷制定了教育基本法或具有基本性质的学校总法，并对已有的教育法规进行整理、汇编，使之系统化，以便更好地协调本国的教育立法。在这一基础上形成了一个和谐统一、严密完备的教育法规体系，有效地对教育发挥着综合调节作用。不仅如此，这一时期的教育立法更加明确地确定了教育领域中的各种权利与义务关系，体现人们在教育方面的价值存在现实利益和平等要求。在教育立法上更多地贯彻公平原则，保证与现代社会经济相适应的教育的价值目标和功利要求的实现，使教育活动这一具有个性色彩和创造精神的过程的正常进行有了法律的保障。

从教育立法发展的历史可以看出，教育法治是现代国家教育发展的一个重要特征。在许多发达国家，当教育问题关系到国家的根本利益时，它们都无一例外地求诸法律。法律就成了保证、巩固、促进和发展教育的一项基本措施。当然，由于社会制度和法律制度的不同，各国对法的利用以及所强调的侧重点是各不相同的。但各国的教育法规都体现了国家对教育的干预和管理，或者统称为国家调控教育的原则，这种调控在大多数情况下都是通过行政行为而实现的。因此，一般都把教育法规视为公法，看成是行政法的一个分支。但是，由于教育管理内容庞杂，从实践的观点看，很难将它纳于单一的部门。(www.xing528.com)

特别是从20世纪50年代以来，科学技术的迅速发展以及科学技术与生产的紧密结合带动了经济的空前发展，使许多发达国家社会关系发生了剧烈的分化和改组。反映在教育上则表现为：教育事业的急剧膨胀使原来相对显得较为次要的国家与教育的关系变得非常重要；教育内部结构日益复杂，使原来的调整手段相形见绌；教育与社会相互作用的增强以及教育对社会的全面渗透不仅使原来已经存在的教育外部关系日益引起社会的关注，而且造成了一系列全新的社会关系。教育的发展不断提出新的法律要求，法律大规模地向教育的各个层次渗透，一些原来不属于法律调节的社会关系，开始运用法律调节手段。众多的调节教育领域中各种社会关系的法律规范逐渐构成了若干具体的法律制度，如义务教育制度、职业培训制度、高等教育制度、招生考试制度、教育证书制度、学位制度、教师职务评定和聘任制度、课程指导制度、教科书制度、奖学金、助学金、贷学金制度等等。这些法律制度之间相互联系、相互协调、相互制约，构成一类以性质相同的社会关系为其调整对象的法律有机体。实践证明，这样一个法律机制反映了现代教育组织、运行和管理的本质特征和内在要求，对教育事业的发展起到了保证和促进的作用。

（二）国外高等教育立法的主要特点

凭借法律制度来实现国家对高等教育的控制和管理，是“二战”以来各国高等教育发展的一个重要标志。第二次世界大战以后的高等教育立法曾有两次大的高潮，第一次发生在20世纪60年代到70年代。战争的结束，经济的振兴，许多发达国家处于一个全面发展的时期。然而，这些国家的高等教育却仍然沿袭旧的办学模式，把相当多的青年拒之门外。另一方面，高等学校内部缺少主动性和活力，压抑了教师和学生参与学校管理的民主要求。到1968年，席卷欧洲的学生运动终于震撼了因袭数百年的高等学校传统。法国率先改革高等教育，并于当年11月制定公布了《高等教育基本法》。该法明确规定大学是“公共高等教育机构”，其任务是传播知识、开展科研、培养人才、组织并发展国际合作。该法还第一次规定大学的“自治”传统要与学生参与相结合，学生、教职工及社会的有关人士均有权以一定的方式参加对高等学校本身的管理。这部法律奠定了法国乃至欧洲各国现代高等教育教学与管理体制的基础，因而具有“世界性”。继法国之后，联邦德国、奥地利、丹麦、瑞典、罗马尼亚等国也纷纷制定了高等教育方面的法律。

第二次高等教育立法高潮发生在20世纪80年代。发达国家普遍发生经济危机，发展受挫，引起各国越来越严重的焦虑和不安。他们认为，高等教育的落后和质量的低劣是产生这种现象的原因之一，许多国家寄希望于教育与科技的发展，希望通过高等教育改革来刺激经济的发展。由此掀起了新的高等教育立法高潮。这些法律对高等教育提出了更高的要求，通过实现“现代化、职业化和民主化”，使高等学校迅速提高办学质量和所培养人才的素质。在这次立法高潮中，有的修改了已有的高等教育法，如联邦德国；有的制定了新的高等教育法，如法国、波兰、秘鲁等国。