（一）“收支两条线”的含义
收支两条线是指政府对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的一种管理方式，即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，支出由财政根据各单位履行职能的需要按标准核定的资金管理模式。“收支两条线”最早是一种纠正权力机构“三乱”[16]的措施，随后扩大到整个预算外资金的管理领域，现阶段则是加强政府非税收入管理、规范政府非税收入征收行为的制度保证。
收支两条线管理，是指具有执收执罚职能的单位，根据国家法律、法规和规章收取的行政事业性收费（含政府性基金）和罚没收入，实行收入与支出两条线管理。即上述行政事业性收费和罚没收入按规定应全额上缴国库或预算外资金财政专户；同时，执收执罚单位需要使用资金时，由财政部门根据需要统筹安排核准后，从国库或预算外资金财政专户拨付。
（二）“收支两条线”的做法
收支两条线管理的基本要求是：
（1）收费主体是履行或代行政府职能的国家机关、事业单位和社会团体；（2）各种收费、罚没项目的设立都必须有法律、法规依据；（3）收费、罚没收入必须全部上缴财政，作为国家财政收入，纳入财政预算管理；（4）收费实行收缴分离，罚没实行罚缴分离，即实行执收执罚单位开票、银行缴款、财政统管的模式；（5）执收、执罚单位的开支，由财政部门按批准的预算拨付。
《国务院关于加强预算外资金管理的决定》中指出：“对部门和单位的预算外资金收支按不同性质实行分类管理。国家机关和受政府委托的部门、单位统一收取和使用的专项用于公共工程和社会公共承包的基金、收费，以及以政府信誉强制建立的社会保障基金等，收入全额缴入同级财政专户，支出按计划和规定用途专款专用，不得挪作他用，收支结余可结转下年度专项使用；各部门和各单位的其他预算外资金，收入缴入同级财政专户，支出由财政结合预算内资金统筹安排，其中少数费用开支有特殊需要的预算外资金，经财政部门核定收支计划后，可按确定比例或按收支结余的数额定期缴入同级财政专户。”在改革的延伸推进阶段，我国“收支两条线”的管理范围在不断扩大，除了对原来行政事业性收费、政府性基金和罚没款实行“收支两条线”外，又将国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金等政府非税收入，纳入“收支两条线”管理范围，实行收缴分离，建立“单位开票、银行代收、财政统管”的非税收入收缴制度。
“收支两条线”管理制度改革具有重大意义：它有效制止了“三乱”行为，促进了财经秩序的好转；它集中了国家财力，增强了宏观调控能力；它有利于强化权力监督制约，从源头上防治腐败；它还有利于推进财政改革，建立公共财政框架体系。
“收支两条线”管理制度改革是公共财政制度改革的重要组成部分，它和其他预算管理制度改革是相互支撑、有机统一的。目前，我国正在推行的财政综合预算、开设国库单一账户、实行国库集中收付和政府采购制度等各项预算管理制度改革，既要以“收支两条线”管理制度改革作为支撑基础，又要以“收支两条线”管理制度改革作为推动力和制度屏障。反之，其他预算管理制度改革的顺利推行，又为“收支两条线”改革的深化提供了有利条件，大大提高了“收支两条线”管理的水平和效率。
思考题
1.试分析复式预算的优缺点。简述我国当前的政府预算的几个子预算。
2.与“部门预算”相对应的概念是什么？试分析两者的优劣。
3.在现行《财政总预算会计制度》出台后不久，财政部又出台了《预算外资金财政专户会计核算制度》（财综字[1998]164号）。而根据《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预[2010]88号）等有关规定，从2011年1月1日起，未纳入预算并实行财政专户管理资金，会计核算执行经过调整补充后的《财政总预算会计制度》。
结合本章的知识点对这些变化加以分析。
4.结合本章的政府收支分类这一知识点，体会财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计有关支出的明细核算。
【注释】
[1]中国社科院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆2005年版，第1669页。(www.xing528.com)
[2]马国贤：《政府预算》，上海财经大学出版社2011年8月版，第9页。
[3]各级政府预算的划分还应包括收入支出等方面的划分，限于教材的篇幅这里不作介绍。有关知识可以参考国内财政学教材的“体制”章节。
[4]关于乡镇政府预算，《预算法》第一章总则第二条有单独表述：“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算”。
[5]为简便起见，下文中将这四级地方预算分别简称为省级、市级、县级和乡级预算，相对应的各级地方政府和各级地方财政部门也作此简化。
[6]下一级只有本级预算的，下一级总预算就是指下一级的本级预算。没有下一级预算的，本级总预算就是指本级预算。
[7]中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。
[8]未设中国人民银行分支机构的地区，由上级中国人民银行分支机构通过与有关的地方政府财政部门协商后，委托有关银行办理。
[9]乡级预算的调整方案是由本级人民代表大会审查和批准。
[10]楼继伟主编：《中国政府预算：制度、管理与案例》，中国财政经济出版社2002年，第153页。
[11]资料来源于财政部网站关于2000～2007年部门预算改革的主要内容，http：//www.mof.gov.cn/ pub/yusuansi/zhuantilanmu/yusuanguanligaige/zybmysgg/200806/t20080630_55266.html。
[12]徐曙娜：《我国国库集中收付制度研究》，上海财经大学学报，2005（2）。
[13]本部分文字归纳自“项怀诚：三马并驰才能快速前进——浅析部门预算、国库集中支付、政府采购三者关系（项怀诚部长在中央党校作《十年实践的回顾与思考》的演讲后答记者问）”。由于该文写于早期，故而使用了“国库集中支付”的概念。
资料来源：上海政府采购中心网站，http：//www.shzfcg.gov.c2004_year/luntan n：8090//huati/h-8.htm。
[14]严格来讲，将一般预算收支和基金预算收支分列的作法始于1997年。在《1997年国家预算收支科目》中，设立了工业交通部门、商贸部门、文教部门、社会保障、农业部门、其他部门、地方财政税费附加等7类互相对应的基金收支。
[15]本节的收支分类来自《2014年政府收支分类科目》（中国财政经济出版社）。政府收支分类中的类、款、项、目，以及经济分类中的类、款等内容在以后各年的政府收支分类科目中还会有增减变化。
[16]即乱收费、乱罚款和乱摊派。
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