国库集中收付改革：国际先进制度在我国推广

（一）国库集中收付制度的概念

国库集中收付制度在我国也称为国库单一账户制度，它包括国库集中支付制度和收入收缴管理制度两部分，是指由财政部门代表政府设置国库单一账户体系，将所有的财政性资金统一纳入到国库单一账户体系进行收缴、支付和管理的制度。^[12]在国库集中收付制度下，财政收入通过国库单一账户体系，直接缴入国库；财政支出通过国库单一账户体系，以直接支付或授权支付的形式将资金直接拨入商品和劳务供应者或用款单位，未支用的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理运作，可以很好地降低政府筹资成本。国库集中收付制度是政府财政支出管理的重要手段和预算执行科学化的必要保障，也是解决政府财政性资金支付问题的国际通行做法。

国库集中收付制度是作为国际上特别是现代市场经济国家通行的一种先进的国库管理制度。我国采用这一制度具有重要意义：首先，这是我国预算管理制度改革的核心内容之一，是对传统的财政资金账户设置和资金收支缴拨方式的根本性变革；其次，有利于财政资金的规范管理，使收入不能随意退库，支出得到了事前监督，保证了国库资金安全；最后，能够正确地执行预算，有利于国家对财政资金的流量和流向进行有效控制，成为强化财政管理的一种新手段。

2001年3月，财政部、中国人民银行联合颁布了《财政国库管理制度改革试点方案》，在中央级行政事业单位选择有代表性的部门实施国库集中支付制度改革，2002年起国库集中收付制度开始在我国地方各级财政推广。国库集中收付制度可简单概括为如下三个基本方面：（1）国库单一账户体系；（2）收入的缴库方式；（3）支出的支付程序。

（二）国库单一账户体系

1.国库单一账户体系的构成

（1）财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。

（2）财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户；在商业银行为预算单位开设零余额账户。

（3）财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账。

（4）财政部门在商业银行为预算单位开设小额现金账户。

（5）经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户（简称特设专户)。

建立国库单一账户体系后，相应取消各类收入过渡性账户。预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。

2.国库单一账户体系的功能

（1）国库单一账户为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。

（2）财政部门的零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算；预算单位的零余额账户用于财政授权支付和清算。

（3）预算外资金财政专户，用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。

（4）小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位的零星支出活动，并用于与国库单一账户清算。(www.xing528.com)

（5）特设专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。

上述账户和专户要与财政部门及其支付执行机构、中国人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致性，相互核对有关账务记录。在建立健全现代化银行支付系统和财政管理信息系统的基础上，逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出，并通过各部门在商业银行的零余额账户处理日常支付和清算业务。

（三）收入的缴库方式

国库集中收付制度在收入方面改进的主要内容是：按政府收支分类，对财政收入实行分类；将财政收入收缴分为直接缴库和集中汇缴，并规范收入退库管理。

1.直接缴库

直接缴库指缴款单位或缴款人按有关法律、法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金专户的收缴方式。在直接缴库方式下，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。

2.集中汇缴

集中汇缴是指由征收机关按有关法律、法规规定，将所收的应缴收入（一般是小额零散税收和法律另有规定的应缴收入）汇总缴入国库单一账户或预算外资金专户的收缴方式。在集中汇缴方式下，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或财政专户。

（四）支出的支付程序

1.财政直接支付程序

预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门，通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。

财政直接支付主要通过转账方式进行，也可以采取“国库支票”支付。财政国库支付执行机构根据预算单位的要求签发支票，并将签发给收款人的支票交给预算单位，由预算单位转给收款人。收款人持支票到其开户银行入账，收款人开户银行再与代理银行进行清算。每日营业终了前由国库单一账户与代理银行进行清算。支付对象为预算单位和下级财政部门的支出，由财政部门按照预算执行进度将资金从国库单一账户直接拨付到预算单位或下级财政部门账户。

2.财政授权支付程序

预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款，并与国库单一账户清算。

上述财政直接支付和财政授权支付流程，以现代化银行支付系统和财政信息管理系统的国库管理操作系统为基础。在这些系统尚未建立和完善前，财政国库支付执行机构或预算单位的支付令通过人工操作转到代理银行，代理银行通过现行银行清算系统向收款人付款，并在每天轧账前，与国库单一账户进行清算。