政府预算的类型及其优点和编制程序

政府预算作为政府的财政收支计划，在技术操作上要解决的主要是两个方面的问题：一是计划表格的安排，二是计划指标（数据）的确定。前者通常称为政府预算的形式，后者则是政府预算的内容。相应地，政府预算在形式上和内容上的差别，便成为对预算进行分类的依据所在。对政府预算进行科学、合理的分类，是进一步认识和研究政府预算的前提。

（一）按照预算组织形式的分类

1.单式预算

单式预算是传统的预算组织形式，它是在预算年度内不区分各类预算收支的经济性质，将全部的预算收入和支出汇列于单一的预算收支项目表格内。

单式预算的优点：符合预算的完整性原则，整体性强；结构简单、易于操作；便于总量调节。其缺点表现在：第一，没有把全部的财政收支按经济性质分列，不便于对经济结构进行调节；第二，各项收入加总和各项支出加总，然后进行总量平衡，不能清楚表明赤字产生在哪个方面；第三，经常性支出和建设性支出相互挤占，不利于考核资金使用效益。正因为单式预算对应性弱、透明度低，所以很多国家已不再采用这种形式，转而采用复式预算。

2.复式预算

复式预算是将同一预算年度内的全部收入和支出按经济性质划分，分别汇编成两个或两个以上的收支对照表，以特定的预算收入来源保证特定的预算支出，并使两者具有相对稳定的对应关系。世界各国通常的做法是分为经常性预算和资本性预算或称投资预算。这里应该注意的是，各国复式预算的具体结构各有差异，各个分预算的称谓也不相同，即使是采用两式结构的复式预算，有的是截然分开，也有的是交叉使用。

复式预算比单式预算明显地存在着一些优点：一是对应性强，便于对经济结构进行调节；二是透明度高，可以表明赤字产生的原因，复式预算的各个分预算之间是相对独立的，一般不能相互混淆，资金不能相互挤占，自成一体，自求平衡；三是预算结构清晰，便于分类管理和控制，便于对支出进行分类考核和控制，考核资金的使用效益。但是，复式预算也有一些缺点：一是比较复杂、不便操作。这主要表现在复式预算的各分预算之间的划分标准难以掌握。无论在预算管理，还是在技术处理上，都是有高标准要求的。从我国这些年的实践看，尚属一个难点。二是易导致资本预算规模膨胀。复式预算自身对资本预算的规模没有量的限制，而资本预算有相当一部分资金是来源于借债。如果借口投资需要而大量举债，资本预算必然膨胀，容易造成国债规模失控。

长期以来，我国一直是采用单式预算组织形式。但自改革开放之后，随着我国市场经济的发展，国民经济的分配格局发生了巨大变化，国家财政也日益壮大起来。同时，国家对经济管理和财政管理提出了更高的要求。为了适应这种发展变化的要求，1991年国务院颁布了《国家预算管理条例》，规定从1992年起政府预算按复式预算编制。于是，财政部在1992年对我国的国家预算、中央预算和部分省市预算开始试编。1994年我国出台的《预算法》中规定，“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院规定。”

（二）按照确定预算收支指标的方法分类

1.增量预算

增量预算是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新财政年度的经济发展情况和财政经济政策要求，加以计算和调整后而形成的预算。优点是有利于保证各项财政收支指标的连续性，编制简单、易于操作。缺点是容易把以往年份的影响财政收支指标的不合理因素保留下来，特别是形成了预算支出的刚性增长机制，不利于对预算支出进行适时的调整，因而也不利于提高财政支出效益。

2.零基预算

零基预算是指在编制年度预算时，不依以往年度的预算收支量为基础，对每个部门的工作计划进行全面地重新审核和测算，来确定各部门所需资金而形成的预算。零基预算与增量预算的根本区别在于：不仅对年度内新增任务要进行审核，而且要对以前年度确定的项目进行审核。从预算支出的角度看，就是不仅要对预算年度中新增支出进行审核，而且要对以前年度形成的基数支出进行审核，在这个基础上，最后再确定各部门支出预算。零基预算的优点是可以有效控制预算支出的刚性增长态势，摆脱以往年份影响财政收支的不合理因素对预算编制的影响。缺点是其编制非常复杂、不易操作。(https://www.xing528.com)

零基预算是由美国卡特政府在1979年首次提出，到1982年美国已经大约有18个州采用了零基预算编制方法。目前世界上许多国家实行零基预算的基础工作已经完成，并在理论上制订了一系列科学的预算定编、定额、定标准的方法。实践表明，零基预算的预算编制不受既定事实的影响，一切从合理性和可能性出发，有利于加强预算管理，提高预算的科学性。

我国的政府预算无论是单式预算还是复式预算，主要是采用增量预算。同时在现阶段某些具体项目计划上也采用零基预算方法，并且其使用范围有进一步扩大的趋势。这与我国改革开放以来，合理吸收和借鉴西方发达国家先进的预算形式和管理方法有关。

（三）按照预算管理范围分类

1.总预算

总预算是指政府汇总编制的预算，一般是按国家的行政区域和政权结构划分为各级次的总预算。我国是一级政权一级预算，有中央预算，省（自治区、直辖市）总预算，设区的市（自治州）总预算，县（自治县、不设区的市、市辖区）总预算，乡（民族乡、镇）总预算。各级总预算一般由各级政府的财政部门负责编制，同级立法机关审查批准。

2.单位预算

单位预算是指列入部门预算的政府机关、社会团体和其他单位的收支预算。它是部门预算的组成部分。从单位预算的组成系统看，分为主管单位预算、二级单位预算和三级单位预算。

（四）按照预算分级管理的要求分类

1.中央预算

中央预算是指按法定程序批准的，由中央各部门（含直属单位）的预算组成的中央政府财政收支计划。我国的中央预算还包括，地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的支出数额。

2.地方预算

地方预算是指按法定程序批准的，地方各级政府财政收支计划的总称。它由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成。地各级政府预算包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。