宪法在基本法实施中的规范作用

习近平主席去年7月1日在香港发表的重要讲话指出，“回归完成了香港宪制秩序的巨大转变，中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。宪法是国家根本大法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源。”他还指出，“回归祖国怀抱的香港已经融入中华民族伟大复兴的壮阔征程。作为直辖于中央政府的一个特别行政区，香港从回归之日起，重新纳入国家治理体系。中央政府依照宪法和香港特别行政区基本法对香港实行管治，与之相适应的特别行政区制度和体制得以确立。”习近平主席深刻地指出了香港特别行政区的宪制基础，明确了宪法和基本法的关系。深入学习宪法，才能真正地理解和贯彻落实好基本法，才能更好地解决“一国两制”方针和基本法实施中遇到的法律问题。那么，从“一国两制”和基本法实施情况出发，我们在学习宪法时，我想是不是要着重把握以下两点。

第一，深入学习和领会宪法确立的单一制原则，明确我们国家是单一制国家，香港特别行政区是单一制国家的地方行政区域。

香港回归祖国以后，社会上出现的许多争议，都涉及中央与香港特别行政区的关系，涉及中央的权力问题。从1999年全国人大常委会第一次解释基本法，到后来政制发展问题的处理，再到2014年“一国两制”白皮书提出的中央全面管治权，都是如此。怎么正确理解“一国两制”下中央的权力？这就要讲到宪法确立的单一制原则，明确我们国家是单一制国家，香港特别行政区是单一制国家的地方行政区域。

讲我国单一制的历史渊源和主要内容之前，我想在这里插一段去年11月习主席夫妇陪同特朗普夫妇参观故宫时的一段对话。当时特朗普问：中国的历史可以追溯到5000年或者更早，所以你们有5000年历史？习主席回答：有文字的历史是3000年。特朗普说：我想最古老的文化是埃及文化，有8000年历史。习主席说：对。埃及更古老一些。但文化没有断过流的，始终传承下来的只有中国。特朗普问：所以这就是你们原来的文化？习主席回答：对。我们这些人也是原来的人。黑头发，黄皮肤，传承下来，我们叫龙的传人。习主席在这段对话中特别强调“传承”，那么，在国家制度方面，我国宪法对历史最大的传承是什么？就是单一制。简单来说，在我国有文字记载的历史中，国家体制有两次重大转变：第一次重大转变发生在2239年前，也就是公元前221年建立的秦王朝，这次国家体制的转变可以概括为从分封制转变为中央集权制，到汉朝这种国家体制稳定下来；第二次重大转变发生在107年前，也就是1911年的辛亥革命，这次国家体制的转变可以概括为从君主制转变为共和制，经过38年，到了1949年中华人民共和国成立，共和制才真正稳定下来。第二次重大转变对原有国家体制的继承，最主要的就是单一制原则。我国的单一制原则，是在秦王朝形成的，在历史上称为“大一统”，“中央集权、郡县制”，用今天的话来说，就是坚持中国是一个统一的国家，中央政府对国家全部领域拥有管治权，为了国家管治的需要，全国划分为不同的行政区域实施治理。这种国家体制从秦王朝开始就一直如此，今天完全传承下来。我国宪法序言第11段第一句规定，“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”，强调和维护国家统一。第三条第四款规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”；第八十九条第（四）项规定，国务院即中央政府“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，强调和维护中央统一领导。第三十条规定：全国分为省、自治区、直辖市；第三十一条第一句规定，“国家在必要时得设立特别行政区”，强调和维护国家划分为不同行政区域实施管治的原则。这些都是单一制原则的宪法表述。

宪法确立的单一制原则，在基本法中有重要的体现。基本法第1条规定，“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”，体现的就是单一制原则，因为单一制国家的任何领土都是不可分离的。基本法第2条规定，“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”体现的也是单一制原则，因为单一制国家的中央政府对国家全部领域具有管治权，地方行政区域的权力只能来源于中央的授权。基本法第12条规定，“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”体现的还是单一制原则，因为单一制国家都划分为不同行政区域实施管治，任何行政区域都是地方行政区域。基本法这样的条文还有很多，包括行政长官和各位主要官员要由中央人民政府任命，行政长官要对中央人民政府负责，都是单一制原则的要求。可以这样说，特别行政区制度的设计，遵循的一条重要宪法原则，就是单一制原则。理解单一制原则，香港社会争论的许多问题也就有了答案。比如说，2014年以来，香港社会一直在讨论中央全面管治权问题，从单一制原则出发，这个问题很好理解。前不久我在澳门讲中央全面管治权与澳门特别行政区高度自治权的关系，我说中央全面管治权这个概念，是经得起严格推敲的，当时讲了三条理据，其中一条就是单一制原则。我当时是这样讲的：从我国国家体制来讲，我国是单一制国家，根据宪法产生的中央政府代表全国各族人民行使管理国家的权力。澳门是国家不可分离的部分，澳门特别行政区直辖于中央人民政府，中央对澳门具有全面的管治权。这个说法也适用于香港。

因此，我国宪法确立的单一制原则，既是维护国家统一的基本原则，也是处理中央和地方权力关系的基本原则。深刻理解我国是一个单一制国家，深刻理解宪法坚持的单一制原则，是正确理解基本法关于中央与香港特别行政区关系的不二法门。

第二，深入学习和领会宪法确立的国家根本制度，明确中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征，香港特别行政区是社会主义国家之中的一个实行资本主义的地方行政区域。

在“一国两制”和基本法实践中，除了中央权力问题外，还有什么问题容易引起争议？恐怕就是国家实行的社会主义制度，特别是中国共产党的领导。我国宪法第一条第二款规定，“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”1987年4月邓小平会见香港基本法起草委员会委员时就明确指出，“我们坚持社会主义制度，坚持四项基本原则，是老早就确定了的，写在宪法上的。我们对香港、澳门、台湾的政策，也是在国家主体坚持四项基本原则的基础上制定的。”“要保持香港五十年繁荣和稳定，五十年以后也繁荣和稳定，就要保持中国共产党领导下的社会主义制度。”他还说，“‘一国两制’也要讲两个方面。一方面，社会主义国家里允许一些特殊地区搞资本主义，不是搞一段时间，而是搞几十年、成百年。另一方面，也要确定整个国家的主体是社会主义。”因此，香港特别行政区是社会主义国家之中的一个实行资本主义的地方行政区域。国家实行社会主义制度与个别地方实行资本主义制度的主次关系不能颠倒，中央坚定不移地贯彻落实“一国两制”方针，不会改变香港实行的资本主义制度，同时，也不能允许有人利用香港谋求改变国家实行的社会主义制度。这个问题在制定“一国两制”和基本法过程中就已经十分明确，讲得清清楚楚。(www.xing528.com)

有些人认为，既然香港不实行社会主义制度，保持原有的资本主义制度和生活方式，就不能要求香港特别行政区维护宪法规定的社会主义制度。如果这种观点是正确的，那么内地不实行资本主义制度，是否可以不维护香港实行资本主义制度呢？显然是不行的。为什么？因为国家主体实行社会主义制度是宪法规定的，香港特别行政区实行资本主义制度也是宪法规定的，从维护宪法出发，内地既要维护内地的社会主义制度，也要维护香港特别行政区实行的资本主义制度。反之也一样。这里要强调一点，特别行政区实行资本主义制度有一条重要的法律界限，即特别行政区可以实行资本主义制度，条件是必须维护国家主体实行社会主义制度，而且有利于国家主体社会主义的发展。香港回归后，有一些人在香港公开反对国家主体实行的社会主义制度，是不符合基本法的，因为这违反宪法的规定，根据宪法制定的基本法，不可能赋予任何人反对宪法规定的国家根本制度的权利。

在这里，我还要再讲一下中国共产党领导问题。在上个月召开的第十三届全国人民代表大会第一次会议闭幕会上，习近平主席明确要求，“一切国家机关工作人员，无论身居多高的职位，都必须牢记我们的共和国是中华人民共和国，始终要把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民的利益和幸福而努力工作。”这段话鲜明地体现了中国共产党的宗旨和本色。我们的人民拥护和支持中国共产党，就是拥护和支持由一个全心全意为人民服务、而不谋求自身利益的政党来领导人民建设国家，谋求幸福。香港虽然实行资本主义制度，但香港居民作为中华民族的一分子，这样的一个政党值不值得支持呢？撇开所有意识形态成见，我相信答案是肯定的。当然，所有香港居民同全国各族人民一样，也有权利监督中国共产党是不是忠实履行其誓言，中国共产党始终欢迎人民群众的监督。正因为中国共产党领导是历史的选择、人民的选择，我国宪法序言明文规定了中国共产党的领导，这次宪法修正案在此基础上又增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的规定，进一步确立了中国共产党的领导地位。因此，中国共产党领导同样是宪法制度，尊重宪法、维护宪法、遵守宪法，必然要求尊重、维护、遵守中国共产党的领导。

在座的各位都是政府高级公务员，学习宪法还有一个重要作用，就是解决为香港服务和为国家服务的关系问题，增强工作的自豪感和成就感。上个世纪九十年代我参与香港回归工作后，与香港各界人士有比较多的接触，老实讲，当时有一些人是抱着为香港服务、而不是为国家服务心态来参与香港回归工作的。毕竟香港回归祖国是巨大的历史转变，当时有一些人的思想一时转不过弯，用这种心态工作，是可以理解的，这总比不愿意参加到香港回归工作中来要好。今天可以明确地说，这种想法无论对国家、对香港还是对个人，都是有害无益的。道理很简单，香港是中国的一部分，“一国两制”方针和基本法是根据宪法制定的，为香港服务就是为国家服务，贯彻执行基本法就是贯彻落实宪法，为推进“一国两制”事业而工作，就是投入中国特色社会主义建设，这中间不可能分开。实际上，在座的各位公务员，都是既为香港工作，也为国家工作，问题只在于是否意识到这一点。意识到了，就会感到自己的工作已经融入实现国家现代化、中华民族伟大复兴之中，国家的发展进步、人民的生活改善也有自己的一份贡献，从而感到自豪和荣耀。

女士们、先生们：

最后，用2012年10月我在纪念现行宪法颁布30周年座谈会上讲过的一段话作为今天讲座的结语：“如果把这30年来在我们国家土地上发生的一切比喻为宏伟的画卷，这幅画卷就是伴随着宪法的施行而展开的，这当中，‘一国两制’伟大构想成功付诸实施，是浓墨重彩的一笔。说它浓墨重彩，是因为香港和澳门保持原有的资本主义制度，却成为建设中国特色社会主义宏伟画卷的一个精彩局部。社会主义与资本主义是如此不同，是什么使它们共存于统一的国家之中，使这幅书卷成为一个整体？靠的就是宪法的调整。”“宪法是‘一国两制’的根本保障。从法律上来讲，香港和澳门实行不同于内地的制度和政策，建基于宪法的规定；香港基本法和澳门基本法的法律地位和法律效力，来源于宪法的规定；‘一国两制’和基本法的实施，受制于宪法的规定。通过这三个方面，宪法不仅在内地，而且在香港和澳门，都发挥国家最高法律规范的作用。”

【注释】

[1]2018年4月20日在香港特区政府总部“2018年国家事务系列讲座”上的演讲。