特别行政区在宪法中的规定

在我国宪法中，有三处提到特别行政区。第一处是宪法第31条。该条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第二处是宪法第59条第一款。该款规定，“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。”第三处是宪法第62条第（十三）项。该项规定，全国人大“决定特别行政区的设立及其制度”。其中，第59条第一款中的“特别行政区”五个字是2004年修改宪法时增加的，在澳门基本法起草时，宪法关于特别行政区的规定只有第31条和第62条。要理解宪法与澳门基本法的关系，首先要讲一讲这两个条款的背景、内涵及其性质。

1.宪法第31条和第62条第（十三）项的起草背景

我国现行宪法修改起草工作是从1980年9月开始的，在此前后，中央制定了对台湾和香港的基本方针政策，其中比较重要的有几件大事：一是1979年元旦全国人大常委会发表《告台湾同胞书》，中央提出了新的解决台湾问题的方针政策。1979年1月邓小平访问美国时用一句话高度概括了这种政策转变，他说，“我们不再用‘解放台湾’这个提法了。只要台湾回归祖国，我们将尊重那里的现实和现行制度。”二是1981年9月30日全国人大常委会委员长叶剑英发表了九条实现祖国和平统一的方针政策，也就是我们通常所说的“叶九条”。正如邓小平指出的，这九条方针政策“虽然没有概括为‘一国两制’，但实际上就是这个意思”。三是1982年初，中央制定了对香港的基本方针政策，“一国两制”构想首先运用于解决历史遗留下来的香港问题。当时中葡关于澳门问题的谈判还没有提上议事日程，还没有制定对澳门的基本方针政策，但“一国两制”构想同样适用于解决历史遗留下来的澳门问题。

这种历史背景给宪法修改起草工作提出一个课题，怎么在宪法中体现中央对台湾和香港的基本方针政策，为将来在台湾、香港和澳门实行“一国两制”提供依据？因为宪法作为国家最高法律规范，任何政策和法律都必须符合宪法，“一国两制”方针政策也不例外。当时研究认为，宪法必须对特别行政区作出规定，这样将来实行“一国两制”时于宪有据，不需要修改宪法，同时，宪法的规定又不能太细，以利于将来为解决有关问题进行的谈判。要为“一国两制”提供宪法依据，宪法的有关规定当然是越明确越好，而要有利于实现祖国统一的谈判，宪法的有关规定当然是越原则越好。怎么处理好既要明确又要原则的关系，把握好这个度？我们的宪法起草者想到了一个两全其美的办法，这就是宪法第31条的规定。

讲到这里，我想问大家一个问题，为什么这个条文是第31条？答案就是因为前面的条文是第30条。这当然是脑筋急转弯游戏，一是活跃一下气氛，二是要让大家关注第30条的规定。宪法第31条在内容上是承接宪法第30条规定的。宪法第30条规定了我国的行政区域划分，即全国划分为省、自治区、直辖市，并具体规定了省、自治区、直辖市以下的各级行政区域的设置。紧接着，第31条第一句规定，“国家在必要时得设立特别行政区”，这实际上是对宪法第30条关于我国行政区域划分规定的补充。接着第31条第二句规定，“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。这句话的字面含义大家都清楚，有什么深层含义？这就是我国是一个单一制国家，各地方行政区域实行的制度本来应当由宪法本身加以具体规定的，而特别行政区可以实行的制度留待全国人大以法律规定。我下面将讲到，这是十分特殊的宪法安排。与宪法第31条规定相配合，宪法第62条第（十三）项规定，由全国人大“决定特别行政区的设立及其制度”。

宪法第31条充分体现了立宪者的智慧。要在台湾、香港和澳门保持原有的资本主义制度和生活方式，如果能够在宪法中直接加以规定当然最好，但在现行宪法修改起草时，不具备这个条件，所以，就紧紧抓住特别行政区的设立及其制度这两个核心问题，在宪法中作出规定。实践证明，这个宪法安排是有远见的，不仅为实行“一国两制”提供了坚实的宪法基础，又保持了灵活性，对中英关于香港问题谈判、中葡关于澳门问题谈判取得成功，发挥了重要的作用。

2.宪法第31条的内涵(www.xing528.com)

宪法第31条和第62条第（十三）项的规定，是为实行“一国两制”提供宪法依据的，但这两个条文只是提到在特别行政区实行的制度由全国人大“决定”和“以法律规定”。那么这种制度到底是什么呢？做法律工作的人，通常首先要从法律文本中来寻找答案，但翻遍宪法条文，也找不到答案。怎么办？这就要诉诸宪法起草文件，其中最重要的就是宪法草案说明。1982年11月26日宪法修改委员会副主任委员彭真向第五届全国人大第五次会议作了宪法修改草案的报告，对宪法第31条作了一段很长的说明，其中引用了“叶九条”的主要内容，即“实现和平统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权。这种自治权，包括台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变等等。考虑到这种特殊情况的需要，宪法修改草案第31条规定：‘国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。’”彭真还明确指出，“在维护国家主权、统一和领土完整的原则方面，我们是决不含糊的。同时，在具体政策、措施方面，我们又有很大的灵活性，充分照顾到台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿。这是我们处理这类问题的基本立场。”这个说明没有提到香港和澳门，但最后一句“这是我们处理这类问题的基本立场”指的就是处理台湾问题的原则适用于香港和澳门。通过宪法草案说明可以看出，宪法第31条和第62条第（十三）项所讲的制度，就是资本主义制度。具体讲，就是实现祖国统一后，设立特别行政区，保持台湾、香港和澳门的原有社会、经济制度不变，生活方式不变，授予特别行政区高度自治权。宪法通过时，香港、澳门的传媒对这两项条款也作过这样的解读，应当说，在当时的历史背景下，各方面对这两项条款的理解是一致的。

1985年6月，全国人大常委会原副委员长王汉斌先生接受香港记者采访，详细介绍了宪法第31条的立宪意图。王汉斌先生是宪法修改起草工作的负责人之一，我国宪法是1982年12月通过颁布的，距离他接受记者采访的实践才两年半多，而当时香港基本法起草工作刚开始不久，他对宪法第31条的介绍具有权威性。他说，“宪法订立第31条，包括两个意思。第一，这一条是专门为解决台湾、香港、澳门问题而设的。……第二，宪法第31条规定：‘在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定’，意思就是将来香港实行的制度可以不受宪法序言关于四项基本原则的约束，可以不受其限制。……同时，宪法第62条又规定，全国人大有权‘决定特别行政区的设立及其制度’，意思就是有权决定香港实行资本主义制度。所以，香港实行资本主义制度是宪法规定的，宪法允许的。”这里讲的是香港，同样适用于澳门情况。这进一步说明，宪法第31条和第62条第（十三）项的内涵是清楚的，这就是特别行政区可以实行资本主义制度，授权全国人大以法律规定在特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式长期不变。

3.宪法第31条的性质

我国宪法第1条规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”宪法第5条第三款规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”通过前面分析可以看出，按照宪法第31条的规定，在特别行政区可以实行资本主义制度，那么，从法理上讲，宪法第31条的性质是什么？1985年6月王汉斌先生接受记者采访时讲到，“宪法第31条就是例外条款。”什么是例外条款呢？通俗来讲，就是宪法规定国家实行社会主义制度，但特别行政区是例外。我认为，王汉斌先生对宪法第31条性质的界定是十分准确的。用《立法法》采用的概念，宪法第31条是宪法的一项特别规定。

宪法或法律对各种事务作出一般性规定的同时，对例外情况作出特别规定，在不同法律制度下都是常见的现象。一般来讲，特别规定有两种情况，一是同一部法律中既有一般规定，也有特别规定。例如，澳门基本法第144条规定了基本法的修改程序，附件一第七条和附件二第三条分别规定了行政长官和立法会产生办法的修改办法，前者是基本法修改的一般规定，后者是特别规定。二是一部法律作了一般规定，其他法律作了特别规定。例如，我国的合同法对合同作了一般规定，《海商法》对海事合同、《铁路法》对铁路运输合同作了特别规定。在法律适用时，如果既有一般规定，也有特别规定，特别规定具有优先适用的地位。我国宪法规定国家实行社会主义制度，这是一般规定，同时按照宪法第31条规定，特别行政区可以实行资本主义制度，这是特别规定。这一规定在设立特别行政区的情况下，具有优先适用的地位。这就是王汉斌先生所讲的特别行政区实行的制度不受宪法序言规定的四项基本原则约束的法理依据。

如果与其他法律的特别规定进行比较，我们可以看到，法律的特别规定通常都是具体的，而宪法第31条的特别规定则不是具体的，而是带有授权性质，即授权全国人大以法律对特别行政区的制度作出规定。我们通常说，宪法关于特别行政区的规定是十分特殊的宪法安排，它特殊在哪里呢？就在于它是带有授权性质的特别规定。我国是一个单一制国家，各地方行政区域是根据国家治理需要而划分的，地方行政区域的管理属于国家管理。宪法作为国家根本法，通常情况下需要对整个国家的治理架构、实行的制度作出规定，比如，内地各省、自治区、直辖市实行的制度和设立的政权机构，宪法都作出了明确的规定。而宪法规定国家在必要时设立特别行政区，允许特别行政区实行资本主义制度，这是第一层特殊的地方；对特别行政区实行的制度，宪法没有直接作出规定，而是授权全国人大“以法律规定”，这是第二层特殊的地方。宪法第31条特别规定的授权性质，产生的宪法效果是：特别行政区适用宪法第31条的规定就是适用全国人大所制定的法律的规定，即适用基本法的规定。