香港政制发展的探讨及问题解析

谭耀宗先生、各位议员：

今天在深圳与大家见面非常高兴。

我现在不再担任香港基本法委员会主任、全国人大常委会副秘书长的职务，不具体负责香港事务。从上个世纪九十年代初算起，我从事香港工作已经有20多年，对香港怀有深厚的感情，与包括在座各位在内的香港各界人士建立了诚挚的友谊，大家对当前香港局势的忧虑，我感同身受；在过去10年里，我就政制发展问题与香港各界人士有不少交流，现在这个问题又到了一个十字路口，今天来参加座谈会讲些什么，来之前我和张荣顺先生也反复商量过，本不想设题目大家敞开谈，刚才谭耀宗先生建议讲政制发展问题、普选问题，昨天下午一到深圳看电视，林建锋议员正在说要乔晓阳明确解释普选问题，搞得我一晚上没睡好觉，赶写了一篇稿子。下面，结合“两会”期间和一些香港代表、委员交谈给我们的启示，结合香港当前局势，就香港政制发展问题谈谈我个人的看法，与大家交流。

最近一段时间以来，香港政制发展问题主要是行政长官普选问题炒得很热，在座的各位当然难以置身事外，从报纸上看，你们当中已经有不少人在各种场合被问到这方面的问题。目前的政制发展议题是什么时间、以什么方式炒起来的呢？我简单梳理一下，第一个时间点是今年1月10日梁振英先生发表施政报告，反对派看到施政报告没有提到开展政制发展咨询的时间，猛烈批评行政长官和特区政府有意拖延落实普选，提出要尽快启动政改咨询。第二个时间点是1月16日戴耀廷先生在《信报》发表题为《公民抗命的最大杀伤力武器》的文章，在“占领中环”这个口号下，经过20来天的发酵，反对派力量迅速凝聚起来，集中散布中央没有诚意落实普选，就是实行普选也不是“真普选”，会把泛民“筛选”出去等言论，制造悲情，要与中央“最后摊牌”、“尽地一煲”。第三个时间点是“两会”期间俞正声主席发表爱国爱港力量长期执政的谈话，反对派立即把中央讲的行政长官必须是爱国爱港的，演绎为要排除“泛民”作为行政长官候选人，群起而攻之，借势成立了“真普选联盟”，重组了民间策发会，提出议员辞职公投，酝酿占领中环“四步曲”、“七步曲”等。现在，虽然特区政府还没有启动政制发展咨询工作，但行政长官普选问题已经是满城风雨。反对派的要求是什么？用他们的话说，“泛民不入闸，就非真普选”，就是将来行政长官普选时，一定要有泛民的候选人。他们提出的各种主张，搬出的各种西方民主理论，都是为这个目的服务的。在他们的舆论攻势下，香港不少市民感到反对派说得对啊，将来普选时为什么不让泛民的人当候选人？他们在香港有很高支持度，手握六成选票，为什么不让他们的候选人进入一人一票的普选呢？如果通过筛选把这么重要的政治力量排除在普选之外，一定是假普选。我想，就是在座的各位，如果有人问你这个问题，可能也感到十分难于回答。之所以难回答，主要原因是反对派通过偷换概念，制造出半真半假的问题，让人怎么说都不是。反对派在他们制造的这种铺天盖地的舆论下，进而提出他们的所谓普选行政长官方案。近10年来，他们的一贯做法就是抢占争取民主、普选的道德高地，把理性讨论、与他们不同的观点，都说成不民主、假普选。从2003年要求07／08双普选到2007年要求2012年双普选，现在的情况也是一样。在这种情势下，不把他们从所谓的道德高地上拉下来，是不可能有效讨论具体普选方案的。所以，面对反对派的强大舆论攻势，我看不能与他们纠缠那些似是而非的问题。他们越是要把问题搞复杂，我们就越要把问题简单化，他们越是要绕着弯子讲话，我们就越要直截了当。怎么简单化？怎么直截了当？就是解决两个认识问题，一个是在“一国两制”下行政长官应当具备的最基本的条件是什么；一个是行政长官普选办法最基本的法律依据是什么。只有这两个最基本的问题在香港社会达成共识，才有可能讨论普选的具体方案。这两个问题其实都是老问题，过去已有过不少讨论，中央领导人和中央有关部门负责人都讲过，内地和香港的一些专家学者也都发表过意见，可是今天淡忘了，或是在反对派歪理煽惑下不敢理直气壮地发声了，下面，我想就这两个问题谈谈个人的看法。我今天来就是与大家交流个人看法的。

第一个问题，“一国两制”下行政长官最基本的条件。这个问题的实质是，能不能允许与中央政府对抗的人担任行政长官，这是行政长官普选问题的症结所在。

大家都知道，在制定“一国两制”方针政策过程中，邓小平十分强调“港人治港”的标准和界限，就是管理香港的人必须爱国爱港。1987年邓小平会见香港基本法起草委员会委员时曾经鲜明地提出，“我们说，这些管理香港事务的人应该是爱祖国、爱香港的香港人，普选就一定能选出这样的人吗？”这是个反问句，回答应是“不一定”，所以实际上是在告诫我们，将来行政长官普选时，一定要选出爱国爱港的人。爱国爱港是一种正面的表述，如果从反面讲，最主要的内涵就是管理香港的人不能是与中央对抗的人，再说得直接一点，就是不能是企图推翻中国共产党领导、改变国家主体实行社会主义制度的人。井水不犯河水。邓小平不止一次强调，“一国两制”要讲两个方面都不变，既要保持香港原有的资本主义制度不变，也要保持中国共产党领导下的具有中国特色的社会主义制度不变，这是对所有人的要求，更是对管理香港的人的要求。所以，不能允许与中央对抗的人担任行政长官，是成功实施“一国两制”的一项基本要求，从一开始就是明确的。香港回归以来，中央一直强调行政长官人选要符合三个标准，也可以说是三个基本条件：爱国爱港、中央信任、港人拥护。其中，爱国爱港、中央信任这两项标准，讲得直白一点，就是不能接受与中央对抗的人担任行政长官。为何换一个直白说法？因为说爱国爱港，他们说谁不是爱国爱港的，每个人都认为自己是爱国爱港的。我现在的说法是不能是与中央对抗的人，这个面就窄了，而且有案可查的，反对派头面人物这方面的言行多不胜数。我知道，在香港不喜欢共产党、不喜欢社会主义的人不少，这是正常的，我们也从来没有要求都要信仰某个主义。我说的是对抗中央，对抗不是指批评北京，为国家好怎么批评都允许，对内地有些事情恨铁不成钢提意见，哪怕激烈一些，都是爱国表现，对抗是互为对手，你死我活，比如，何俊仁先生2011年5月连续3天在《明报》发表文章，其中白纸黑字“香港民主派的对手是在北京管治整个中国的中共中央及其领导的中央政府”，何先生尽可以保留自己的观点，问题是持这种立场的人中央能接受吗？世界上单一制国家中没有一个中央政府会任命一个与自己对抗的人、要推翻自己的人担任地方首长。有的朋友说，香港反对派中的一些人与西方国家的反对党不同，后者能遵守一个游戏规则，就是尊重国家宪制，而前者无视国家宪制、挑战国家宪制。

不能允许与中央对抗的人担任行政长官，这个道理是显而易见的。在座的大家都明白，都说过，我再重申一下。香港特区是中国的一个地方行政区域，直辖于中央人民政府，而不是一个国家或独立的政治实体。行政长官作为香港特区首长和政府首长，最重要的一项职责就是维护好香港特区与中央的关系，如果是一个与中央对抗的人，不仅难于处理好这个关系，而且还会成为中央与香港特区建立良好关系的障碍，这种人在香港执政，国家安全就没有保障，“一国两制”实践可能受到重大挫折。按照基本法的规定，行政长官不仅要对香港特别行政区负责，而且要对中央人民政府负责，如果普选产生的行政长官是一个与中央对抗的人，怎么对中央政府负责，基本法的规定怎么落实？从这个角度讲，行政长官必须由爱国爱港的人担任，是一个关系到“一国两制”和基本法能否顺利实施的重大问题，讲得重些，是一个关系“一国两制”成败的重大问题。

不能允许与中央对抗的人担任行政长官，这是设计香港行政长官普选方案的一条底线。守住这条底线，不只是为了国家安全和利益，从根本上讲，也是为了维护香港利益，维护广大香港同胞、投资者的根本利益。香港的经济繁荣与发展，从来都离不开内地，离不开中央政府和内地各地区的支持。香港回归以来，两地的经贸关系、社会文化交流、人员往来越来越密切，这种不可逆转的大趋势，是香港在历史性转折关头继续保持社会稳定、经济繁荣的重要因素。试想，如果选出一个与中央对抗的人当行政长官，与这种大势背道而驰，大家可以预见，届时中央与特区关系必然剑拔弩张，香港和内地的密切联系必然严重损害，香港社会内部也必然严重撕裂，“东方之珠还会风采依然”吗？

我看到香港报纸有人写文章讲，广大香港居民是爱国爱港的，要相信不会选出这样的人当行政长官，即使选出这样的人，一旦他与中央对抗，损害香港利益，下次选举一定会把他选下来。我完全同意广大香港居民是爱国爱港的，也相信如果再一次选举，可以把与中央对抗的人选下来。问题在于，如果出现这种情况，其后果是香港难于承受的。一个道理是，香港是国际金融贸易中心，换句话说，香港是一个为国际经济活动，尤其世界各国各地区与中国经贸活动提供服务的平台，如果行政长官与中央对抗而导致香港政局不稳，各国投资者还有谁会利用这个平台做生意？如果投资者跑光了，香港还会是一个国际金融贸易中心吗？进一步讲，中央在香港实行的基本方针政策的根本宗旨是两句话，第一句是维护国家主权、安全、发展利益，第二句是保持香港的长期繁荣稳定，这是中共十八大报告刚刚宣布的，是坚定不移的。因此，即便香港有人愿意承受与中央对抗的人担任行政长官的这种风险，站在国家的角度，站在维护根本宗旨的角度，站在落实“一国两制”方针政策的角度，也不能承受这个风险。

我们提出不能允许与中央对抗的人担任行政长官，有人讲，怎么判断谁是与中央对抗的人，是不是中央说了算？当然中央会有自己判断，但在普选行政长官时，首先是由提名委员会委员作出判断，这些提名委员会委员都是香港永久性居民，相信他们能够做出正确的判断。其次要由香港选民作出判断，将来行政长官普选时，要一人一票进行选举，选民完全知道自己的利益所在，也会作出理性选择。最后行政长官人选报中央政府任命，中央政府会作出自己的判断，决定是否予以任命。我也看到香港报纸有人讲，爱国爱港难以定出一个具体的衡量标准，将来可能也会有人讲，“与中央对抗”难以定出具体标准，确实是这样。爱国爱港标准也好，不能与中央对抗的标准也好，是难以用法律条文加以规定的，但这种标准就像内地一部有名的电视连续剧《宰相刘罗锅》的一句歌词，“老百姓心中有杆秤”。我们讲爱国爱港、不能与中央对抗的意义，不是要把它写入法律，而是要在香港民众心中架起这杆秤。

香港回归以来，无论是中央政府还是特区政府，都是以最大的政治包容来对待香港反对派的。他们中的一些人在回归前就专门与中央政府对着干，还说准备在回归后被抓、坐牢，还有一些人讲，他们回归后就移民。大家已经看到，香港回归后，没有一个人因为反对中央政府坐牢，他们的主要代表人物也都没有移民，相反，还有一些回归前移民外国的，回归后又回来了。他们继续反对中央政府，反对特区政府，即使这样，还有不少人当选立法会议员，获委任为特区政府咨询委员会的委员，甚至担任政府官员。但任何政治包容都有一个底线，这就是只要他们坚持与中央对抗，就不能当选为行政长官。这是最后的退无可退的底线。当然，哪一天他们放弃与中央顽固对抗的立场，回到爱国爱港的立场上，并以实际行动证明不做损害国家利益、损害香港利益的事情，当选行政长官的大门还是打开的。正如《新报》的一篇文章所说的，反对派只要本质上改变，问心无愧地承认自己是爱国爱港者，那么基本法规定的行政长官普选制度对他们来说，就不是障碍而是合理的机制。他们什么都不改变，反过来要求中央政府改变治港者必须爱国爱港的立场，接受他们在香港执政，这无论从什么角度来讲，都是不可接受的。前不久《信报》刊登了一篇笔名“毕醉酒”的文章，标题是《特首宝座泛民应“送也不要”》。这篇文章很有意思，从内容看，作者是站在泛民立场上讲话的，他的文章有一段是假设余若薇女士当选特首，接着这样讲：“我们的余特首每年十·一国庆将如何度过？一如过往特首一样，出席官方的庆祝活动？还是跟其他泛民一起，发表反对中共一党专政的言论？如选前者，堂堂的民主女神竟为独裁专制的政府粉饰太平，歌功颂德，如何对得住万千一起追求民主发展的战友！如选后者，她可是中华人民共和国香港特别行政区的首长，受命中央，隶属国务院，却于国庆日跑出来反中央，那香港究竟是已回归中国，还是变成一个政治实体？假设余若薇接受中央任命为特首，必会碰上这样‘猪八戒照镜，里外不是人’的局面。”这篇文章的中心意思是要反对派不要去选特首，以此为条件换取废除功能界别选举。我引用这一段话，无意评判余女士的言行，但这一段话倒是实实在在讲出了在“一国两制”下与中央对抗的人当特首不符合逻辑。

上述道理我相信广大香港市民是能够明白的，也是能够接受的。

第二个问题，行政长官普选办法最基本的依据。这个问题的实质是行政长官普选办法要不要符合基本法和全国人大常委会的决定。(www.xing528.com)

我从报刊看到反对派提出的关于普选制度的各种观点，过去反对派批评曾荫权先生在政制发展问题上领着港人游花园，现在反对派就好像带领香港市民游西方花园，说这朵花好，那朵花好，都要采回香港；通通种到香港花园里，要是不种，就是不民主。西方花园里能种什么花，是他们的宪法规定的，香港的花园里能种什么花，是基本法规定的，他们什么都讲，就是不讲基本法的规定，你要是告诉他，按照基本法的规定，不能种这种花，他就说你不符合国际标准。本来香港行政长官普选办法必须符合基本法规定和全国人大常委会决定，这涉及基本法的宪制地位问题，是一个讲法治的社会不应成为问题的问题，但现在已经被他们先入为主，被他们搬出来的所谓“民主选举条件”或“国际标准”搞得混乱不清。不把这个问题讲清楚，在香港社会牢固树立普选要符合基本法和全国人大常委会决定的原则，也就没有可能讨论行政长官普选办法问题。

香港的政改包括行政长官普选办法的依据是基本法，这个话中央讲过多次，每逢政改来临，我都要公开讲到这个观点。这次来之前，我又重温了2010年6月7日“乔晓阳先生”对香港媒体发表的对普选的公开谈话，他当时开宗明义地说，“首先要明确的是，在香港实行行政长官和立法会全体议员由普选产生的依据是香港基本法，这是我们讨论未来两个普选办法的基础。”我所以引用我自己这段话是要表明我们的立场是一贯的，态度是鲜明的。我认为从这个基础出发，行政长官普选其实是不难落实的，为什么这样说？让我们看一看基本法的有关规定和到目前为止已经解决的问题、尚待解决的问题。

按照香港基本法第45条的规定，在行政长官实行普选产生的办法时，须组成一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名行政长官候选人，然后普选产生。2007年12月全国人大常委会有关决定进一步规定，提名委员会可参照基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成；提名委员会须按照民主程序提名若干名行政长官候选人，由香港全体合资格的选民普选产生。按照上述基本法的规定和人大的决定，将来行政长官普选时，由谁提名的问题已经解决了，就是提名委员会提名；选举权普及而平等的问题已经解决了，就是由全港选民一人一票选举产生行政长官人选，报中央人民政府任命；提名委员会如何组成问题已经基本解决，就是提名委员会可参照基本法附件一规定的选举委员会组成。我当时（2007年12月）到香港与各界人士座谈时对“参照”一词作过说明，其中特别指出，全国人大常委会决定中明确提名委员会可参照选举委员会组成，参照什么，主要就是参照选举委员会由四个界别组成的基本要素，而在具体组成和规模上可以有适当的调整空间。在行政长官普选问题上尚未解决、尚待香港社会讨论解决的主要有两个问题，一个是提名行政长官的民主程序，一个是提名多少名行政长官候选人。

对于这两个尚待解决的问题，有一点也是明确的，这就是提名委员会提名与选举委员会委员提名是不同的。在2010年6月7日我向香港媒体发表谈话时曾经讲过，“未来行政长官提名委员会按民主程序提名候选人与现行的行政长官选举委员会委员个人联合提名候选人，完全是两种不同的提名方式，没有什么可比性。普选时提名的民主程序如何设计，需要根据基本法的规定深入研究。”我在其他场合还讲过，基本法第45条规定的是“由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名”，无论是按照内地法律的解释方法，还是按照香港普通法的解释方法，按字面解释，这句话可以省略成“提名委员会提名”，再怎么解释也不是提名委员会委员提名。提名委员会实际上是一个机构，由它提名行政长官候选人，是一种机构提名。正因为是机构提名，才有一个“民主程序”问题。大家看一下基本法附件一现行规定，行政长官候选人由不少于150名选举委员会委员联合提名，这里就没有“民主程序”的规定。因为选举委员会是委员个人提名，而提名委员会是整体提名，机构提名，所以才需要“民主程序”。因此，在提名委员会提名候选人的制度下，要解决的是提名程序是否民主的问题。这完全是可以通过理性讨论达成共识的。我看到3月19日《成报》上有一篇文章讲，“普选时的特首候选人由‘提名委员会按民主程序提名’，甚么是‘民主’？国际社会对‘民主’的共识就是‘少数服从多数’；甚么是‘程序’？国际社会对‘程序’的共识是‘方法和步骤’。‘提名委员会按民主程序提名’的含义就是提名委员会按照自己的方法、步骤和少数服从多数的规定产生普选时特首候选人。把‘提名委员会按民主程序提名’解释为‘初选’或‘筛选’，不是基本法的观点，徒生争拗。”这篇文章可谓是把复杂问题简单化的代表作，部分市民不是对“筛选”、“预选”有抵触吗？与其让反对派玩弄这些概念争取同情，不如就按基本法的规定讲，这种按民主程序提名是不是“筛选”、“预选”，大家心中有数，可是你一讲，反对派马上就说是要把他筛选出去，制造悲情，占领中环不就是以此作为动员令吗？我看就用基本法的讲法更稳妥，也更准确。

香港基本法和全国人大常委会有关决定对行政长官普选问题已经作出了方向性的规定，落实行政长官普选相对于立法会普选来说，基本法的规定是比较明白的，为什么现在会变得这么云山雾里不明白了呢？根本原因就在于反对派出于其政治目的，千方百计要改写基本法的规定，推翻全国人大常委会的有关决定。比如说，基本法规定行政长官普选时，候选人要由一个有广泛代表性提名委员会提名，他们就提出，多少名选民签名也可以提名；全国人大常委会决定已经明确，提名委员会要参照选举委员会组成，他们就提出，提名委员会要通过普选产生；再比如说，提名委员会的职能是提名行政长官候选人，面对多人争取提名，提名委员会必然有一个提名谁、不提名谁的问题，他们就把这种正当的法律程序扣上一个“筛选”的标签，提出“无筛选”。所谓的“无筛选”口号，实质上就是不让提名委员会成员有选择权。这在法律上说不通，在实际上无法操作，本质上是反对基本法关于提名委员会提名候选人的规定。从这几个例子可以看出，反对派的主张完全超出了基本法和全国人大常委会有关决定范畴，他们搬出西方国家的民主选举制度和所谓的国际标准作依据，就是不以基本法为依据。

我知道，香港社会有许多人长期以来向往民主、追求民主，希望实现心目中的普选，这是可以理解的，但任何民主普选制度都建立在特定的宪制基础上的，基本法和全国人大常委会有关决定就是这种宪制基础，是讨论普选问题的共同平台，没有这个平台，任何讨论都是“关公战秦琼”，都会把问题越搞越复杂，思想越搞越混乱，不会有结果。要明确提出，无论什么观点和立场，都要以基本法作为依据，作为衡量标准。西方的普选制度可以参考，但标准只能有一个，就是基本法。基本法是香港特区的宪制性法律文件，全面体现“一国两制”方针政策，是香港长期繁荣稳定的基石。在是否按照基本法规定办事问题上，我们没有妥协余地，香港社会也不会同意在这个问题上有妥协余地，因为中央政府和香港社会不会“自毁长城”。因此，爱国爱港力量要高举基本法的旗帜，与中央政府和特区政府一起，坚决维护“一国两制”，维护香港的法治原则和法治核心价值，维护香港的根本宪制秩序。这是破解当前局面，争取朝好的方向发展的一个关键。

关于是否要早些启动政改咨询问题。现在反对派要谈普选方案，要求普选不能预设前提，否则就要发动大规模群体抗争，迫使中央和特区政府屈服。但在“一国两制”下，香港行政长官普选是有前提的，就是前面所讲的，一个前提就是要符合基本法和全国人大常委会的有关决定，另一个前提就是不能允许与中央对抗的人担任行政长官。当然还有其他一些条件，但最根本的就是这两条。这两个前提不确立，不得到香港社会多数人的认同，是不适宜开展政改咨询的，就是勉强进行咨询，也不会有好的结果，欲速则不达。通过前面分析也可以看出，行政长官普选办法尚待解决的问题不是很多，只要明确了这两个前提，其他问题就可以迎刃而解。因此需要一定的时间把这两个前提确立起来，尽管政改咨询启动时间可能晚些，但可以后发先至。我个人认为特区政府提出适当时候开展政改咨询是合适的，将来还有“五步曲”程序，还有时间落实2017年行政长官普选。总之，我们要坚定信心，勇敢面对，同时要保持耐心，稳中求进。

最后还要讲一点，今天对你们建制派议员，爱国爱港中坚力量，我没有保留，把问题都摊开讲了，这样讲的目的，不是要把政制发展问题进一步炒热，一开场我就讲了，今天是交流看法。现在外面来了不少香港记者，肯定会问大家乔老爷刚才讲了些什么，我相信大家会把握怎么对外讲。不管怎么讲，我建议大家对传媒发表谈话时，着重传达我今天讲话的三个信息，也是今天讲话的三个重点：第一，中央政府落实2017年普选的立场是坚定不移的，是一贯的，绝无拖延之意；第二，行政长官人选必须是爱国爱港人士的立场是坚定不移的，与中央对抗的人不能当特首是一条底线，这样讲不是为了从法律规定上排除谁，筛选谁，而是为了让将来的提名委员会委员和香港市民心中有杆秤，有个衡量的标准，自觉不提名这样的人，不选这样的人；第三，普选必须符合基本法和全国人大常委会决定的立场是坚定不移的。基本法和全国人大常委会有关决定对普选行政长官的规定是明白清楚的，已经解决了由谁提名、提名委员会如何组成和选举权普及平等问题，需要达成共识的主要是提名的民主程序问题。不要把简单问题复杂化，更不能离开基本法另搞一套。

我再说一遍，是三个坚定不移，同时要讲些道理，讲些为什么，希望通过你们吹风给香港社会传递正面信息。谢谢大家！

【注释】

[1]2013年3月24日，在香港立法会建制派议员座谈会上的讲话。