宪法在基本法实施中的关键指导作用

两部基本法是根据宪法制定的，这决定了基本法的规定要放在宪法规定的框架下来理解，坚持宪法至上原则，这是香港、澳门回归后中央处理涉及基本法问题把握的一条重要原则。可以说，基本法实施过程离不开宪法，就是在香港和澳门，凡是涉及基本法的问题，也离不开宪法。举两个香港的例子。香港回归后第一个工作日，香港高等法院上诉法庭开庭审理马维騉案，这是香港回归后第一个涉及基本法的案件，在其判决中，总共有八处提到中国宪法，引用了宪法第31条、第57条和第58条。当时的高等法院首席法官陈兆恺在判词中有一句话是这样讲的，“假如（基本法第160条的规定）有模糊之处，那就必须将它放在基本法的完整规定中来处理，甚至必须诉诸基本法的来源，中国宪法的规定中来处理。”另一个例子是吴嘉玲案，这是香港终审法院审理的第一个涉及基本法解释的案件，尽管在这个案件中，香港终审法院错误解释了基本法，最终导致全国人大常委会第一次释法，但也四处引用了中国宪法。

宪法的地位处于法律体系金字塔的顶端，讲法治，必须讲宪法，任何法律规定，追根溯源，都会涉及宪法，这是一个普遍的规律。香港回归后，面对香港这样一个意见纷纭的多元化社会，为什么中央有关基本法的解释和决定能够获得香港社会的认可？中央始终站在宪法的高度处理基本法实施中的问题，是其中的一个主要因素。以下两个问题充分说明了这一点。

1.全国人大常委会解释权涉及的宪法问题。香港基本法第158条规定，基本法的解释权属于全国人大常委会。全国人大常委会授权香港特区法院在审理案件时对涉及的基本法自治范围内的条款可以自行解释，对其他条款也可以解释。但如需要解释的条款涉及基本法关于中央管理的事务或中央与特区关系的条款，在对案件作出终局判决前，应由终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释。大家知道，香港实行普通法制度，法律是由法院进行解释的，即使是宪法性文件，也不像欧洲大陆国家，设立宪法法院或宪法委员会进行解释，而是由普通法院进行解释。因此，对立法机关解释法律有一种天然的排斥心态，甚至认为“立法者是最糟糕的释法者”。出于这种心态，香港回归之初，香港社会尤其是法律界对基本法第158条的规定提出了各种见解或主张，其中最主要的有三种观点，一种观点认为，既然全国人大常委会已经把解释基本法的权力授予香港法院，那么，除终审法院提请解释的情况外，全国人大常委会不能行使解释权；还有一种观点认为，既然全国人大常委会授权香港特区法院在审理案件时对高度自治范围内的条款自行进行解释，那么，全国人大常委会就不能解释这部分条款，而只能解释有关中央管理的事务或中央与特区关系的条款；再有一种观点认为，虽然全国人大常委会对基本法拥有解释权，但要自我限制，最好是不要行使。这三种观点有什么共同点？共同点就是要取消或限制全国人大常委会的解释权。

怎么使香港社会正确理解香港基本法第158条的规定，纠正上述错误的观点？这就要讲宪法，只有从宪法规定出发，才能得出基本法第158条的正确理解。从1999年全国人大常委会第一次释法开始，我们向香港社会着重阐述了以下观点：第一，按照一般的法理，授权者必须掌握授权文件全面和最终的解释权。基本法是由中央制定的，是一部授权法，中央作为授权者，必须掌握基本法的全面和最终的解释权。否则，基本法的授权安排就行不通。第二，中央哪个机构行使基本法的解释权，这就要看宪法。按照我国宪法的规定，全国人大常委会行使法律解释权，基本法是全国人大制定的一部全国性法律，其解释权属于全国人大常委会。第三，宪法为什么规定由全国人大常委会行使法律解释权，这是由我国实行的人民代表大会制度所决定的。全国人大常委会行使法律解释权，包括对基本法的解释权，这是一项重要的宪法制度。第四，香港基本法第158条是在上述宪法框架下制定的，要按照宪法规定来理解，即全国人大常委会具有基本法的全面和最终解释权。“全面”，就是对基本法的所有条文都有权进行解释，“最终”，就是全国人大常委会的解释是终局解释，香港特区必须遵循。全国人大常委会具有基本法的全面和最终的解释权，是授权特区法院在审理案件时对基本法有关规定进行解释的基础。第五，香港特区法院具有的基本法解释权是有限的，这体现在三个方面，一是只能在审理案件时对涉及的基本法条款作出解释，而不能脱离具体案件对基本法的条款作出抽象解释；二是如果审理案件时需要解释的条款是关于中央管理的事务或中央与特区关系的条款，必须提请全国人大常委会解释，实际上是不能对这些条款作出有最终法律约束力的解释；三是全国人大常委会对基本法有关条款的解释，可以纠正香港法院对该条款已经作出的解释，但已经生效的判决不受影响。

由于我们从宪法规定出发，对基本法第158条的规定的阐释合情合理合宪，香港终审法院在法律上已经接受了上述观点，至于香港社会，尽管对全国人大常委会释法仍然存在诸多疑虑，但接受程度已经有了很大的提高。

2.关于香港政制发展涉及的宪法问题。按照香港基本法附件一和附件二的规定，2007年以后如需对行政长官和立法会产生办法作出修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准或备案。2003年下半年以后，香港社会有人提出了这样一种观点，即按照基本法附件一和附件二的规定，两个产生办法的修改应由香港启动，自行提出并通过有关方案，在这个过程中，中央不能干预。对于行政长官产生办法的修改方案，中央的角色是最后“把尾门”，可以批准或者不批准，对立法会产生办法修改方案，中央没有角色，备案是程序性的，也就是说，无论香港作怎么样的修改，全国人大常委会都只能接受。这种观点在香港社会有较大影响，它的要害是剥夺中央在政制发展问题上的实质性权力。在立法会产生办法修改问题上这一点很清楚，在行政长官产生办法修改问题上，他们虽然说中央有权不批准，但如果一个方案经香港立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，中央还能行使不批准的权力吗？如果行使这种权力，就会产生重大的宪制危机，按照他们的说法，实际上是把全国人大常委会批准权搁置起来。(www.xing528.com)

因此，上述观点是完全错误的，为什么是错误的，就要用宪法来说话。当时我们从宪法的角度，主要阐述了以下几个方面的观点：一是，按照宪法规定，我国是一个单一制国家。单一制国家的一个重要特征是，依据宪法产生的中央政府统一对国家实施管治，地方行政区域是中央根据国家管理的需要而决定设立的，地方行政区域实行的制度，包括政治体制，是由中央决定的，两个产生办法是政治体制的重要组成部分，地方无权自行决定或改变其政治体制。二是，香港基本法是全国人大制定的，其修改权属于全国人大。香港基本法附件一和附件二规定的两个产生办法，是基本法的组成部分，附件一第七条和附件二第三条规定，两个产生办法的修改，要报全国人大常委会批准或备案，这是全国人大将其修改这部分基本法规定的决定权赋予全国人大常委会，同宪法关于全国人大常委会在一定条件下可以修改全国人大制定的法律的规定是一致的，也符合香港特区政治体制由中央决定的宪法原则。三是，香港基本法附件一和附件二规定了两个产生办法的修改，须经立法会三分之二多数通过，行政长官同意，这是一项十分特殊的安排。基于地方政治体制由中央决定的宪法原则，香港特区享有这种权力，不能排斥或削弱中央对特区政治体制的实质决定权。就是立法会产生办法的修改，也要经全国人大常委会接受备案以后才能生效。2004年4月，全国人大常委会对上述条款作出解释，其核心内容有两项，第一，两个产生办法是否修改，要由行政长官向全国人大常委会提交报告，由全国人大常委会依法作出决定改还是不改。第二，两个产生办法的任何修改，报全国人大常委会批准或备案后才能生效。

全国人大常委会的解释，理顺了在处理香港特区政制发展问题上，中央与特区的权力关系，体现了中央对香港政制发展自始至终都掌握决定权，确保了政制发展问题的处理工作能够在基本法规定的轨道上顺利进行。

总之，宪法是“一国两制”的根本保障。从法律上来讲，香港和澳门实行不同于内地的制度和政策，建基于宪法的规定；香港基本法和澳门基本法的法律地位和法律效力，来源于宪法的规定；“一国两制”和基本法的实施，受制于宪法的规定，通过这三个方面，宪法不仅在内地，而且在香港和澳门，都发挥国家最高法律规范的重大作用。

【注释】

[1]2012年10月13日，在中国法学会“宪法实施法治论坛”上的发言。