宪法和基本法构成特别行政区宪制法律基础

我国宪法对特别行政区实行的制度没有作具体规定，而是授权全国人大以法律规定，因此，讲特别行政区的宪制法律，必须同时讲宪法和基本法。香港、澳门回归后，江泽民、胡锦涛、吴邦国等中央领导人都明确指出，要“依法治港”、“依法治澳”，这个“法”主要指的是宪法和基本法。

宪法与基本法一起构成特别行政区的宪制法律基础，这就提出一个问题，怎么处理宪法与基本法的关系？在我国法律体系中，这是一个十分特殊的问题。对此，香港基本法和澳门基本法从两个方面作出了规定：第一，两部基本法序言第三段都明确，基本法是根据宪法制定的，这就肯定了宪法是包括香港、澳门在内的国家最高法律，具有最大的权威性和最高的法律效力。第二，两部基本法的第11条分别规定，根据宪法第31条，特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以基本法的规定为依据。也就是说，在特别行政区实行的制度和政策，将以基本法的规定为准，宪法相应的规定不在特别行政区施行。

这里有一个法理问题，即我们通常说宪法是“母法”，基本法是“子法”，“子法”是不能限制“母法”效力的，两部基本法第11条规定的法理是什么？这个问题的答案在于宪法第31条规定的性质，即宪法第31条是宪法的一项特别条款。宪法的适用和法律适用一样，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。宪法第31条明确规定，在特别行政区内实行的制度由全国人大以法律规定，其必然含义就是，全国人大按照宪法第31条制定的法律，具有优先适用的地位。因此，两部基本法第11条规定的法理，是宪法特别条款与一般条款的关系问题，宪法关于社会主义制度和政策的规定不在特别行政区施行，是宪法第31条的效力所致，而不是基本法限制了宪法有关条文的效力。由于基本法是根据宪法制定的，基于宪法的最高法律效力，两部基本法第11条规定的另外一层含义是，如果不属于该条规定的范畴，仍然要适用宪法的规定。国务院港澳办原副主任、基本法起草委员会秘书长李后在回忆香港回归历程一书中记录了当年起草基本法时对这一问题的讨论，他说，“有些人认为，中国宪法是一部社会主义宪法，应在基本法中写明，宪法除第三十一条外，其他均不适用于香港特别行政区。另外一些人则认为，宪法是国家根本大法，是全国最高法律，其中不仅规定了国家实行社会主义制度（这当然不适用于香港特别行政区），还规定了全国人民代表大会及其常务委员会、国务院（即中央人民政府），中央军事委员会等国家机关的设置和职权，以及国旗、国歌、首都等。将来香港是中国的一级行政区域，不能说连宪法的这些规定也不适用。经过讨论，最后大家同意，中国的宪法作为一个整体对香港特别行政区是有效的，但是由于国家对香港的政策是按‘一国两制’的原则，保持其资本主义制度和生活方式不变，因此，宪法有关社会主义制度和政策的规定，不适用于香港。”全国人大在通过基本法时，为了消除香港社会关于基本法是否符合宪法问题的疑虑，专门作出了《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》，宣布香港基本法是根据宪法并按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。对澳门基本法，全国人大也有同样的决定。全国人大在通过法律时，专门就该法律的合宪性问题作出决定，香港基本法和澳门基本法是仅有的两个例子。对这个决定，我想要从两个方面来理解，一是这个决定的前提就是宪法在特别行政区具有效力，基本法是根据宪法制定的，因此，基本法必须符合宪法，这种合宪性不是只符合宪法某一条文就可以，而是要全面符合宪法的规定。二是这个决定带有进一步明确宪法第31条含义的作用，前面讲过，宪法第31条规定比较原则，特别行政区制度是什么，宪法本身没有直接规定，全国人大关于基本法的决定，起到了宣告这种制度的具体内容的效果。(www.xing528.com)

宪法和基本法一起构成特别行政区的宪制法律基础，这是一个基本法起草过程中已经解决的问题，但在今天强调这一点，仍然具有现实意义。因为现在仍有一种观点认为，特别行政区的宪制性法律只有基本法，甚至把基本法称为特别行政区的“宪法”，排斥宪法在特别行政区的效力，这对于“一国两制”与基本法的正确实施是有影响的。