宪法为实行一国两制提供最高法律依据

宪法是国家最高法律规范，任何政策和法律都必须符合宪法，“一国两制”方针政策也不例外，在现行宪法制定过程中，就充分考虑到这一点，体现在宪法的两个条文中。宪法第31条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第62条第（十三）项规定，全国人大“决定特别行政区的设立及其制度”。这就为实行“一国两制”提供了宪法依据，或者说这是为制定和实行“一国两制”而专门作出的宪法安排。

这个宪法安排是怎么来的？这要从现行宪法制定时的背景说起。1979年1月邓小平同志访问美国时用一句话对当年元旦全国人大常委会发表的《告台湾同胞书》作了高度概括，他说，“我们不再用‘解放台湾’这个提法了。只要台湾回归祖国，我们将尊重那里的现实和现行制度。”1981年9月30日全国人大常委会委员长叶剑英提出了九条实现祖国和平统一的方针。正如邓小平同志指出的，“九条方针是以叶副主席的名义提出来的，实际是‘一个国家，两种制度’。”在中央制定对台湾的方针政策时，解决历史遗留下来的香港问题提上了议事日程，“一国两制”的构想首先运用到解决香港问题上。1982年初，中央对香港的基本方针政策已经制定出来，共12条，也就是我们今天所讲的“一国两制”方针政策。

我国现行宪法修改起草工作从1980年9月开始，上述背景给宪法制定工作提出一个问题，怎么在宪法中体现中央对台湾和香港的基本方针政策，为将来实行“一国两制”提供依据？处理这个问题必须符合两个要求，一是需要做到将来实行“一国两制”时不需要修改宪法，二是需要做到有利于将来为解决有关问题进行的谈判。按照第一个要求，宪法的有关规定应当尽可能明确一些，而按照第二个要求，宪法的有关规定应当尽可能原则一些。因为讲到宪法依据，当然是越明确越好，而讲到有利于谈判，当然是越原则越好。怎么处理好既要明确又要原则的关系，把握好这个度？我们的宪法起草者想到了一个两全其美的办法，这就是宪法第31条的规定。这个条文联系前面一条，即宪法第30条的规定来理解，其含义就十分清楚。宪法第30条规定了我国的行政区域划分，即全国划分为省、自治区、直辖市，并具体规定了省、自治区、直辖市以下的各级行政区域的设置。紧接着第31条规定，“国家在必要时得设立特别行政区”，这实际上是对宪法第30条关于我国行政区域划分规定的补充。从宪法其他规定可以看出，在各省、自治区和直辖市实行的制度是由宪法本身加以规定的，为表示将来的特别行政区可以实行有别于内地的制度，第31条第二句规定，“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。其他行政区域内实行的制度由宪法加以规定，特别行政区内的制度由全国人大以法律加以规定，这里面就体现出了将来特别行政区要实行的制度的特殊性。与宪法第31条的规定相配合，宪法第62条第（十三）项规定，由全国人大“决定特别行政区的设立及其制度”。宪法第31条充分体现了立宪者的智慧。要在台湾、香港和澳门保持原有的资本主义制度和生活方式，如果能够在宪法中直接加以规定当然最好，但在现行宪法起草时，不具备这个条件，所以，就紧紧抓住特别行政区的设立及其制度这两个核心问题，在宪法中作出规定。实践证明，这个宪法安排是有远见的，不仅为实行“一国两制”提供了坚实的宪法基础，又保持了灵活性，还对中英关于香港问题的谈判，中葡关于澳门问题的谈判起到了促进作用。(www.xing528.com)

需要补充说明的是，这两条是“一国两制”的直接依据，宪法是一个整体，讲“一国两制”的宪法依据，不能只讲这两条，要从宪法的完整规定出发，只有这样，“一国两制”下遇到的许多法律问题才能得到妥善处理，才能在宪法上讲得通，这是我们实际工作的体会，也应当是贯彻落实宪法必须采取的态度。