香港普选办法未来两个主要问题的解决方案

按照全国人大常委会2007年12月29日的决定，2017年第五任行政长官可以采用普选产生的办法，在行政长官由普选产生后，立法会全部议员可以采用普选产生的办法。因此，处理普选问题是今后几年内的一项重要的工作任务。

关于两个普选办法，香港反对派的要求已经很清楚，主要有三点：第一，行政长官普选时候选人的提名门槛不能高于现在，也就是确保反对派人士跨过门槛成为候选人之一；第二，立法会普选时要废除功能界别选举，也就是全体议员交由社会一人一票选举产生；第三，行政长官和立法会普选办法要一揽子处理。面对这种要求，我们应坚持什么原则来应对呢？我在2010年6月7日对香港社会发表公开谈话，阐述了普选要遵循的原则，当时是这样讲的，“按照基本法的规定，从香港的实际情况出发，我认为，未来两个普选办法既要体现选举的普及和平等，也要充分考虑符合香港特别行政区的法律地位，与香港特区行政主导的政治体制相适应，兼顾香港社会各阶层利益，以及有利于香港资本主义经济的发展，只有这样，才符合基本法的规定，也才有可能在香港社会达成最广泛的共识。”这些原则是基本法关于两个产生办法规定遵循的原则，每一句话都可以在香港基本法及其草案说明中找到依据，同时在当前情况下，具有很强的针对性。根据上述原则，在研究未来香港普选方案时，是不是要坚持以下几点：

第一，要坚持基本法是讨论未来两个普选办法的基础。反对派的主张是建立在西方自由民主理论的基础之上的，强调香港普选制度要符合《公民权利和政治权利国际公约》的规定，符合所谓的国际标准。而他们所谓的国际标准，实际上只有一条，这就是选举权和被选举权的普及而平等，而直选等于普选。世界上任何国家和地区的普选制度，都不是只服从选举权和被选举权普及而平等的标准，而是要兼顾其他标准，制定香港的两个普选办法，也应当这样。除了普及而平等原则外，还要考虑哪些其他标准呢？这就要看香港基本法的规定，也就是说，未来香港的两个普选办法，不是只要符合普及而平等原则就可以，还要符合香港基本法的其他规定。比如说，按照香港基本法的规定，香港特区是直辖于中央政府的地方行政区域，那么，香港的普选制度能产生一个与中央对抗的行政长官和立法机关吗？答案必然是否定的。再比如，基本法规定了一套以行政为主导的政治体制，香港的普选制度要不要考虑如何使这套制度更好地运作，而不会出现实行普选后需要反过来修改这套政治体制？我想这个答案也是清楚的。总之，要综合考虑香港基本法的各项规定来确定未来的普选办法，用句学术化一点的语言来说，就是未来香港采用什么样的普选办法，不是一个完全开放的制度选择问题，而是只能在基本法规定的制度中进行具体的普选制度选择的问题。另外，直选也不等于普选，直选只是实现普选的不同选举制度中的一种。2010年6月7日我对香港媒体的谈话中对此讲了一句话：“各国根据自己的实际情况采用不同的选举制度来实现普及而平等的选举权，这是当今国际社会的现实。”

第二，要坚持基本法规定的普选是指选举权的普及而平等。2010年6月7日我对香港社会发表谈话时专门谈到普选定义与两个普选办法问题，这一段是这样讲的：“对于什么是普选，基本法没有做出定义。我理解，‘普选’的核心内容是人人享有平等的选举权。从历史上看，‘普选’概念强调的是不因财产、性别和种族等的差异而导致选举权的不平等。因此，通常所说的‘普选’，是指选举权的普及而平等。不过，一如国际上的一般理解，有关选举的权利是允许法律作出合理限制的。”香港反对派马上就看出来，我没有讲被选举权的普及而平等。为什么不讲被选举权的普及而平等呢？因为从世界各国各地区的实践看，被选举权都不是普及平等的，以美国为例，不是在美国本土出生的美国公民，就不能出任美国总统，这就是一种限制。大家知道美国是一个移民国家，截至2000年，移入美国永久定居和美国第一代移民总数达5600万，也就是说，占美国总人口五分之一的人，即使他们加入美国国籍，也没有总统的被选举权，你说被选举权普及平等了吗？有关选举的理论和实践普遍认为，对被选举权各国各地区可以根据本国本地区实际情况施加比选举权更加严格的限制，或者说合理限制。具体到香港，反对派的主要文章做在被选举权的普及而平等上，用前面提到的西方自由民主理论来说，就是要求允许反共的人参选并出任行政长官，这是我们坚决不能答应的，也是香港的实际情况所不能允许的。

第三，要坚持行政长官候选人提名机制是机构提名。反对派要求行政长官普选时，提名委员会提名门槛不能高于现在，也就是说，只要有八分之一提名委员会委员提名，就可以成为行政长官候选人。这个要求就是要确保反对派人士成为候选人之一，用李柱铭的话说，就是要求行政长官候选人不能都是“北京‘马房’的人”。问题是，香港特区是中国的一个地方，直辖于中央政府，行政长官要由中央政府任命，对中央政府负责，不是北京“马房”的人而是美国、英国“马房”的人行吗？这个道理只要讲清楚，我想能够获得香港社会多数认同。从基本法规定的角度来讲，反对派的上述要求也不符合基本法的规定。按照香港基本法第45条和附件一的规定，现在行政长官选举时候选人的提名程序和行政长官普选时候选人的提名程序是不同的。现任行政长官是由一个具有广泛代表性的由1200人组成的选举委员会选举产生。不少于150名的选举委员可联名提出候选人，这种提名方式是一种个人联合提名。根据基本法第45条的规定，行政长官普选时，候选人要由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名，这种提名方式是一种机构提名。所以，坚持行政长官普选时候选人是机构提名，是一条重要的政治底线。

第四，要坚持均衡参与和有利于香港资本主义经济发展的原则。这个原则说白了，就是要照顾香港工商界的利益。1979年邓小平同志会见当时的港督麦理浩时首先讲的一句话，就是“请香港投资者放心”，此后中央制定的对香港基本方针政策和基本法，都体现了照顾香港工商界利益的原则，从道理上讲，香港是一个资本主义社会，如果资本家在这个社会不能享有政治权力，香港的资本主义也就走到了尽头。所以，坚持这个原则，是一个关系到“一国两制”和香港繁荣稳定的重大问题，要作为一条政治底线。怎么照顾香港工商界的利益？在立法会产生办法上，目前的安排是功能界别选举产生的议员占半数议席，将来普选时也要找一个办法让工商界在立法会有充分的代表。这就涉及功能界别选举问题，对此，我想可以公开阐明以下观点：香港特区立法会有一半议员由功能界别选举产生，这是香港基本法起草过程中香港社会达成的共识。香港回归后，功能界别议员一直占立法会全体议员的一半，他们对贯彻落实“一国两制”方针和基本法的规定，保持香港繁荣稳定做了很大贡献。基本法有关立法会功能界别选举的规定今后如何发展，同样需要香港社会取得共识。现在香港社会少数人极力把功能界别选举“妖魔化”，这不仅是不尊重基本法的规定，不尊重香港社会各界历史上达成的共识，同样也抹杀功能界别议员对香港繁荣稳定作出的贡献。应当深入地研究和讨论功能界别选举对香港社会的均衡参与、经济发展、社会稳定发挥的重要作用，如果最终大家认为这种作用是无法取代的，那么就必须想办法使之符合普选的要求；如果大家能够共同提出一个选举办法，发挥与功能界别选举同样的作用，那么功能界别选举问题也就可以迎刃而解了。因此，要有效促进香港社会就功能界别选举问题达成共识，应当从肯定功能界别选举制度的积极作用开始，然后深入研究有什么办法可以替代功能界别选举发挥的作用，这才是理性讨论和解决问题的务实之路。(www.xing528.com)

第五，要坚持行政长官和立法会普选办法分开处理。香港反对派的一个主要要求是在本届行政长官任期内一揽子解决行政长官和立法会普选方案，香港爱国爱港阵营尤其工商界也有这样的要求。这样说，是不是香港社会在这个问题上有比较一致的看法？不能简单地得出这个结论。如果深入分析，我们就可以看到，在这种表面一致的背后，他们的主张是南辕北辙的。概括来讲，反对派主张一揽子解决两个普选办法问题，目的是要明确立法会普选时废除功能界别选举制度，而爱国爱港阵营要求一揽子解决，是要尽早明确立法会普选时将保留功能界别选举制度。怎么看待和处理这个问题？我看只能回到全国人大常委会的决定上。2007年12月29日全国人大常委会的决定是这样规定的，“2017年香港特别行政区第五任行政长官选举可以实行由普选产生的办法；在行政长官由普选产生以后，香港特别行政区立法会的选举可以实行全部议员由普选产生的办法。”同时规定，在行政长官和立法会普选之前的适当时候，还要按照香港基本法附件一和附件二及其有关解释的规定，走“五步曲”。按照上述规定，行政长官实行普选是立法会全部议员实行普选的前提，而且全国人大常委会上述决定还有一个含义，就是要由普选产生的行政长官来处理立法会普选问题，在2017年行政长官普选之前就决定之后的立法会普选办法，这不符合全国人大常委会决定。由于立法会普选最早要在2020年，而根据以往修改两个产生办法的时间安排，行政长官普选方案最迟也要在2015年底定案，在这个时候就完成制定立法会普选办法“五步曲”，无论如何也不能说是全国人大常委会决定规定的“普选前的适当时候”。因此，从法律上来讲，行政长官和立法会普选办法要分开处理。由于2016年是立法会换届年，在香港特区第四任行政长官的任期内，必须处理的是2016年立法会产生办法是否修改以及2017年行政长官普选办法问题，这当中，必然引起对立法会功能界别选举制度前途的讨论，但从法律上来说，决定立法会普选办法只能放在2017年行政长官普选之后。把两个普选办法分开处理，除法律原因外，还有一个现实问题，鉴于刚刚产生的第五届立法会组成情况，反对派仍然掌握着关键的少数，如果把行政长官普选办法和立法会普选办法捆绑在一起，很可能由于功能界别存废问题不能达成一致，致使2017年行政长官普选办法被否决，这样更加不利于普选目标的实现。

我前面向大家介绍了香港普选问题的由来、实质、处理过程、面对的问题以及必须坚持的原则。通过以上介绍，我们可以看出，研究香港未来的普选制度，关键是要研究清楚实行这种制度的基础和条件问题，就像要盖一座大厦，首先要进行地质和气象调查一样，只有把地质和气象条件调查清楚了，才能决定这座大厦可以怎么盖、盖多高，才能确保这座大厦盖好之后，不会来了一场地震或一阵台风就倒塌。鉴于香港的实际情况，在香港实行普选是一个系统工程，首先是要积极为香港实行普选打好基础、创造条件，研究清楚实行普选后可能遇到的问题，并切实采取措施，防患于未然；其次是要在确保国家和香港政治安全的前提下，根据既有的基础和条件，研究香港未来的普选办法，其中最关键的是要向香港社会充分阐明为什么要采用这种普选办法，争取香港社会的多数支持；第三是要花大力气在香港社会培养制度认同。世界上没有普遍适用的民主制度，一个制度是否民主，很大程度上是一个认同问题。因此，在研究未来的普选制度时，还要很好地研究如何在香港培养制度认同问题。香港反对派很懂得这一点，他们为了推销其所谓的民主，从香港回归以来，极力“唱衰”基本法规定的民主制度，尤其是对行政长官由选举委员会选举产生的制度和功能界别选举制度进行“妖魔化”。我们要反其道而行之，大力唱好基本法规定的民主制度，深入研究如何在香港社会培养制度认同，这是一个关系到香港长治久安的重大问题，否则，就是香港实现了普选，反对派也不会认为是“终局”，仍然会挑起新的纷争，这个普选制度最终也会站不住，还会有新的民主发展问题。

以上是我个人的一些思考和看法，供在座的各位同志在研究香港普选问题时参考。

【注释】

[1]2012年10月11日在深圳举办“内地涉港澳研究机构研究骨干高级研修班”上的讲话。为推动开展香港普选问题研究，乔晓阳同志在讲话中对香港普选问题的由来、争议实质及处理过程进行了梳理，对普选的复杂性及普选需要解决的主要问题讲了个人的看法和思考，供与会同志参考。