香港普选问题的演变与背景

讲香港普选问题的由来，最直接、也最简单的说法，就是来源于香港基本法的规定。香港基本法第45条第二款规定，“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”第68条第二款规定，“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。”基本法附件一和附件二分别规定了回归后10年内的行政长官和立法会具体产生办法，接着规定，2007年以后两个产生办法如需修改，须经立法会三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准或备案。根据上述规定，2007年以后在香港就有一个在什么时候、以什么方式实行普选的问题，这是香港普选问题的法律根源。从这个角度来讲，在香港落实普选，是贯彻落实基本法的一项重要内容。为什么香港基本法要规定普选的目标？这就需要讲一点历史。

香港在英国的殖民统治下，总督是英国委派的，政府主要官员也大部分从伦敦委派。直到1984年中英联合声明签署时，港英立法局议员包括三个部分，一是当然官守议员，即港督、布政司、律政司、民政司和财政司是立法局的当然议员；二是委任官守议员，由港督提名报英国政府任命，人选通常是政府各部门的司、署、处级官员；三是委任非官守议员，同样由港督提名报英国政府任命，人选为知名社会人士，一般是社会各界别有代表性的人士、市政局议员或政府咨询机构的负责人。英国对香港的统治没有任何民主可言，这是公认的事实，也是我们要讨论香港普选问题的历史背景。

上个世纪八十年代初当解决历史遗留下来的香港问题提上议事日程时，香港出现一场民主运动，这场运动已经持续30多年的时间，至今没有结束，今天所讲的普选问题，在某种程度上讲，仍然是这场运动的延续。为什么在上个世纪八十年代初香港会出现民主运动呢？客观地讲，这是中国政府决定收回香港触发的。这里面有三个线头交织在一起，形成了错综复杂的局面。

第一个线头，就是中国政府对香港的基本方针政策。中国政府决定在收回香港后，实行“一国两制”“港人治港”、高度自治，中央不派一官一吏。用什么方式产生治港的港人，也就是说怎么产生未来的香港特区政府，怎么产生未来的立法会？当然需要有一套适合香港实际情况的民主制度，因此，我国政府对香港基本方针政策明确规定，“香港特别行政区政府和立法机关由当地人组成。香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”“香港特别行政区立法机关由选举产生。”香港回归后，发展适合香港实际情况的民主制度，是“一国两制”方针政策的重要内容，是由我国的国体即国家的性质决定的，也是中国政府对香港恢复行使主权与英国对香港实行殖民统治的根本分野。2004年4月26日全国人大常委会就2007／2008年两个产生办法有关问题作出决定后，我到香港与各界人士座谈，讲了这么一段话，“我们国家的国号是‘中华人民共和国’。宪法明确规定，国家的一切权力属于人民。国家的这一性质决定，我们的各级政权机关，包括从中央到地方的各级政权机关，都必须由人民通过民主选举产生，获得人民的授权，才能代表人民来行使对国家、社会的管治权。没有人民的授权，任何组织和个人都无权代表人民行使管治权。在这一点上，香港特区与内地是完全一样的。”这是香港回归后发展民主的基本理论依据、出发点和目的。

第二个线头是英国政府的撤退部署。英国政府在获知中国政府1997年收回香港的坚定立场后，正如它撤出其他殖民地一样，开始打出发展民主的旗号，在香港推行所谓的代议政制。英国推行代议政制的目的，是使香港成为独立或半独立的政治实体，是为了架空中央对香港的管治权，对抗中国政府对香港恢复行使主权。英国前首相撒切尔夫人在其回忆录中有一段话很能说明英国的意图，她说，“我建议在对话没有取得进展的情况下，我们现在应该在香港发展民主架构，让中方以为我们将在短期内使香港获得独立或自治——就像我们在新加坡的做法那样”。她还回忆说，在中英谈判中，中国政府在主权问题上采取了强硬的立场，到1983年10月，英国不得不放弃1997年后继续管治香港的立场，“我原来打算把香港变成一个自治领土。而到这时，我已经完全放弃这种希望了。”英国当然不会心甘情愿地把香港交还中国，只不过采用另一种方式，这就是从政治体制入手。1984年7月18日，在中英两国就联合声明内容基本达成一致时，港英政府公布了《代议政制绿皮书》，提出1985年要在香港立法会引入民选议员。1984年11月21日，在中英联合声明正式签署前，港英政府公布了《代议政制白皮书》，决定在1985年立法会引入12个功能团体选举产生的议席，12个选举团选举产生的议席。为什么英国政府抢在中英联合声明签署之前推出所谓的代议政制？就是要与中国政府争夺香港政制发展的主导权，目的是在1997年前由英国主导确定一套香港政治体制，企图迫使中国政府接受，在1997年后五十年不变。英国政府企图在香港推行的代议政制是什么呢？这里有两个要害，一是要发展一套“深深植根于香港”的政治体制。这句话是《代议政制绿皮书》所讲的，其含义就是“还政于民”，也就是要通过香港政治体制的设计，用所谓的民主来抵抗排斥中央政府对香港的管治。二是架空中央任命的行政长官。这是代议政制所要达到的目的，也是香港过渡时期搞所谓立法主导政治体制的由来。按照中国政府对香港的基本方针政策，行政长官要在当地通过选举或协商产生，由中央政府任命，英国政府看到这一点，就试图在香港推行这样一套政治体制，即行政长官成为类似英女王那样的没有实权的特区首长，然后由民选的立法机关选举产生特区政府首脑，掌握香港的管治权。如果英国政府的图谋得逞，香港实质上将处于半独立状态，英国还可以运用其影响力，在香港搞没有英国人的“英人治港”，这理所当然地受到中国政府的坚决反对。(www.xing528.com)

第三个线头是香港本地的民主诉求。中国政府在香港发展民主的政策与英国政府推行的代议政制，目标完全是截然相反的，但起到的效果都是激活香港社会长期被英国压抑的民主诉求和参政热情。从中英谈判开始，不仅社会各阶层、各界别提出了自己的政治主张，而且一时间出现了许多论政团体。在行政长官和立法会产生办法问题上，大体上讲，香港社会的精英阶层，尤其是工商专业界，无论是出于香港的整体利益还是其自身利益的考虑，不希望看到普选，认为发展民主要以维护香港繁荣稳定为前提，希望采取由选举委员会或顾问团选举产生行政长官、由功能界别产生立法会议员的办法。而香港社会的一些知识阶层，由于深受西方自由民主价值观念的影响，希望采用一人一票的直接选举方式产生行政长官和立法会，这部分人被称为“民主派”。他们中间又分为“民主回归派”和“民主抗共派”，前者赞成香港回归祖国，主张在回归后实行西方式的民主政治；后者实际上不愿见到香港回归祖国，但在大局已定的情况下，他们紧跟英国的代议政制设想，想利用“民主”来抵挡和抗拒中央对香港的所谓“干预”。

香港基本法关于行政长官和立法会产生办法的规定，就是在这种背景下制定的。任何国家或地区的选举制度，本质上都是社会各阶层、各界别的政治利益分配问题，本身就十分复杂，从上面三个线头可以看出，香港特别行政区行政长官和立法会产生办法，不仅有政治利益分配问题，还夹杂着中英之间的斗争，中央与特别行政区关系等问题，就更加错综复杂。因此，在香港基本法起草过程中，行政长官和立法会产生办法成为分歧最大、争论时间最长的一个问题，直至香港基本法起草委员会最后一次会议，才形成一个各方面都能接受的方案。关于两个产生办法，在香港基本法起草过程中曾经出现过几十个方案。1988年公布香港基本法草案征求意见稿时，由于香港社会对两个产生办法分歧太大，没有提出主流意见，其中，行政长官产生办法共列出了五个方案，立法会产生办法列举了四个方案，基本上反映了香港社会提出的主要主张。

香港基本法第45条、第68条和附件一、附件二规定的行政长官和立法会产生办法，是在香港基本法草案征求意见稿所列方案的基础上妥协形成的，也可以说是“中间落墨”的方案。比如说，第45条规定的行政长官由一个有广泛代表性的选举委员会选举产生，这基本上是“八十九人方案”（工商界），而选举委员会由四个界别组成，这些界别是按照功能界别划分的，这也照顾了由功能界别选举产生的诉求；普选是“一九〇人方案”（民主派）核心诉求，也是其他有关方案的发展方向，因此，第45条规定行政长官最终达至普选产生的目标，以回应这方面的诉求；第45条还规定，实行普选时，行政长官候选人由一个有广泛代表性的提名委员会按照民主程序提名，这是“三十八人方案”（专业界）的主张，同时也照顾到“八十九人方案”、顾问团方案（工商界中较为保守人士）等。从立法会选举来说，第一、第二届立法会由功能团体、选举委员会和分区直接选举三部分议员组成，这基本上是各种方案都有的要素，在第三届之前功能团体产生的议员保持百分之五十，这是“八十九人方案”的要求，而立法会全部议员最终由普选产生，这反映了“一九〇人方案”及其他方案的诉求。

应当说，香港基本法关于两个产生办法的规定，面对着争执不下的各种方案，最终能够形成一个大家可以接受的方案，从而使香港基本法能够顺利通过，是十分不容易的，体现了基本法制定者高超的政治智慧。当时设想，2007年以后两个产生办法是否修改、如何修改问题，在香港回归祖国10年后，应当有比较好的条件、比较充裕的时间通过理性讨论来解决。但是香港回归以后政制发展问题争议不断，成为影响香港政治稳定的一个重要因素，说明原来的设想没有完全实现。为什么没有实现，这就涉及到香港政制发展问题的实质。