1999年人大常委会释法的效力分析

在最近香港报刊发表的文章中，有两种观点，一是有些香港法律界人士提出，1999年人大常委会释法已经明确，基本法第24条第二款其他各项规定的立法原意，已经体现在1996年筹委会意见之中，这构成了对基本法的解释；另一是香港社会有些人认为，基本法是1990年通过的，而筹委会的意见是1996年通过的，讲基本法的立法原意，只能是1990年时的原意，不可能在1996年才产生基本法的立法原意。怎么看待这两种观点？我想对第一种观点是不是要从以下几个方面来看：

第一，1999年人大常委会释法是应国务院的要求作出的，国务院提请解释的只是基本法第22条第四款和第24条第二款第（三）项，因此1999年释法只解释了基本法第22条第四款和第24条第二款第（三）项，对第24条第二款其他各项没有作出解释，只是指明立法原意体现在筹委会意见中。

第二，1999年人大常委会释法对基本法第24条第二款其他各项的立法原意虽然没有作解释，但明确规定体现在筹委会有关意见中，不能说该规定没有法律效力。这个效力首先来源于人大常委会解释本身的效力，因为人大常委会的解释是一个整体，其中的内容都具有法律效力；其次，这个效力来源于筹委会关于基本法第24条第二款的实施意见，筹委会的全称是全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会，是专责筹备成立香港特别行政区的权力机构，它作出的行为是代表国家的，具有法律效力。它提出的基本法第24条第二款实施意见，尽管是供香港特区立法参考，但依然是具有法律效力的，比如说，全国人大常委会对基本法第24条第二款的解释，就不能背离该实施意见；特区有关基本法第24条的立法，也不能背离该实施意见。

第三，香港特区法院对基本法第24条第二款的解释，要受到1999年人大常委会释法关于基本法第24条第二款其他各项立法原意规定的约束。现在香港终审法院只承认全国人大常委会释法中有关基本法条款的具体解释内容对法院有约束力，而不承认其他内容对法院具有约束力，认为只是附带意见。其理由是按照基本法第158条第三款的规定，如果人大常委会对基本法有关条款作出解释，香港法院在引用该条款时要以全国人大常委会的解释为准，如果全国人大常委会没有对基本法有关条款作出解释，香港法院就应当采用普通法的方法进行解释，从而排除了全国人大常委会释法中其他内容对法院的约束力。这种观点是不能接受的，因为按照基本法第158条的规定，全国人大常委会拥有基本法全部和最终的解释权，可以推翻终审法院对基本法有关条款作出的解释，如果这种情况经常发生，势必影响到香港终审法院解释基本法的地位，而要避免这种情况经常发生，必然要求终审法院必须遵循全国人大常委会对基本法有关条款作出解释所阐明的原则以及指引。1999年人大常委会释法关于基本法第24条第二款其他各项立法原意的规定，实际上是全国人大常委会对该条解释作出的具有法律约束力的指引，香港法院必须遵从，否则，就会发生像“双非”子女一样的情况，将来不得不由全国人大常委会作出解释，推翻终审法院的有关解释。在香港的普通法制度下，香港高等法院原讼法庭以上的各级法院都有基本法的解释权，为尽量防止下级法院的解释被终审法院推翻，终审法院确定的基本法解释办法，虽然不是法律解释本身，但对下级法院有约束力，这与1999年全国人大常委会释法关于基本法第24条立法原意的规定对香港法院具有约束力，其道理是一样的。

对另一种观点，表面上这个说法很有道理，但它经不起历史事实的检验。大家知道，香港永久性居民和居留权概念是中英联合声明第一次使用的，本来要到1997年才开始实施。为了确保香港平稳过渡，中英经过协商，1987年港英当局开始修改《入境条例》，在香港法律中引入香港永久性居民和居留权的概念。当时基本法尚在起草之中，为确保港英当局的有关立法要与基本法相衔接，中英双方在根据中英关于香港问题谈判过程达成的共识，对联合声明关于香港永久性居民的规定进行了一些细化工作，并达成具体的共识。英方希望在1997年前按照基本法的规定完成有关香港永久性居民定义的立法工作，并开始按照新的立法，核发永久性居民身份证。中国政府不同意。为什么不同意？这涉及外国籍人士可以成为香港永久性居民问题。在英国管治期间，在香港的外国籍人士（即英国和中国籍以外的人），是不能获得香港永久居民身份的，赋予外国籍人士香港永久性居民身份是中国政府对香港基本方针政策的独创，如果允许港英当局在1997年批准外国籍人士取得香港居留权，中国政府担心的一个问题是，英国政府可能在撤退前大量批准外国籍人士的居留权，这可能对香港特别行政区的管治带来不良影响。因此，尽管中英双方对联合声明中有关香港永久性居民的规定有着完全的共识，但中国政府没有同意港英当局在1997年之前进行全面的立法。1996年筹委会提出的基本法第24条第二款实施意见，实际上就是中英之间就联合声明有关规定达成的共识，这一点，只要比较港英当局当时向立法会提出的《居留权》小册子，就可以清楚看出来。(www.xing528.com)

基本法第24条第二款的规定来源于中英联合声明，谁也不能否认，中英两国政府对联合声明的共同理解，应当是基本法规定的重要立法原意。筹委会的意见反映了中英两国政府对联合声明有关居留权规定的共同理解，从而也是反映了基本法第24条第二款的立法原意。尽管该意见是1996年通过的，但它所反映的基本法第24条第二款的立法原意，早在中英联合声明签署时，就已经确定。因此，1999年人大常委会释法关于基本法第24条第二款的立法原意体现在筹委会意见中的规定，是具有充分依据的。

【注释】

[1]2012年7月6日在全国人大会议中心。