特别行政区制度中澳门特区的宪制权力解析

胡锦涛主席2007年7月1日在香港特别行政区成立10周年大会上明确指出，“一国两制”，“一国”是前提，“一国”就是要维护中央依法享有的权力，维护国家主权、统一、安全。按照基本法的规定，中央对澳门的宪制权力有一些是具体列明的，有一些是在条文中蕴含的，这两者同样重要。具体来讲，中央对澳门的宪制权力有以下十个方面：

1.中央对澳门具有全面的管治权

基本法序言第一段开宗明义指出，澳门自古以来就是中国领土，中国政府于1999年12月20日恢复对澳门行使主权。中央对澳门恢复行使的是包括管治权在内的完整主权，这是基本法第2条规定的基础。这一条是关于澳门特区实行高度自治权的权力来源的规定：“全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”大家都知道，任何机构或个人，要作出授权，前提是他必须具有有关权力。全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，它授予澳门特区行政管理权、立法权、独立司法权和终审权，前提就是中央对澳门具有完全的管治权。这本来就是单一制国家中央与地方关系的应有之义。

2.作为中央政府的一般性权力

按照我国宪法的规定，中央政府即国务院的职权之一是统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。基本法没有明确规定中央政府领导澳门特区行政机关的工作，澳门特区政府经常讲在中央政府的领导下，也就是承认中央对澳门有一般的领导权，这种权力是蕴含于基本法有关规定之中的。如基本法第12条规定，澳门特区是直辖于中央政府的地方行政区域，这里的“直辖”就是直接管辖的含义，尽管没有用“领导”这个词而是用“直接管辖”，但仍然体现了中央政府的一般性权力。澳门基本法第45条规定，行政长官依照基本法的规定对中央政府负责，要求行政长官向中央政府负责，这也是中央政府的一般性权力。这里的“负责”主要是什么内容呢？澳门基本法第50条第二项规定行政长官“负责执行”基本法，这是负责的主要内容。因为基本法是一部授权法，接受授权的澳门特区要向授权者负责，那么，澳门特区哪个机构向中央负责呢？这只能是行政长官，行政长官要向中央政府承担起在澳门特区全面贯彻落实基本法的责任。此外，基本法还具体规定了一些具体负责的内容，例如，报请中央政府任免主要官员，执行中央政府就基本法规定的有关事务发出的指令，处理中央授权的对外事务和其他事项等。澳门回归祖国后，行政长官每年都要到中央述职，这也表明了中央政府对特区政府有这种一般性的权力。

3.中央政府对行政长官和主要官员的任命权

澳门基本法第47条规定，“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”附件一具体规定了行政长官的产生办法，其中第一条规定，“行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会根据本法选出，由中央人民政府任命。”澳门基本法第50条第六项规定，行政长官“提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、廉政专员，审计长，警察部门主要负责人和海关主要负责人；建议中央人民政府免除上述官员职务；”对这两条提出的问题是，中央的任命权是程序性的还是实质性的？在单一制国家中，中央对地方政权领导人的任命权是维护国家统一的重要手段，是体现国家主权的行为，决不能流于形式。行政长官的地位十分重要，按照澳门基本法的规定行政长官是双首长（特别行政区政府首长、特别行政区首长）、双负责（对特别行政区负责、对中央负责），中央必须拥有实质性任命行政长官的权力。同样，中央政府对主要官员的任免权也是实质性的。因此，基本法规定的任命权不是程序性的而是实质性的，即中央可以任命也可以不任命。

4.基本法的解释权

澳门基本法第143条有关基本法解释权的规定是体现“一国两制”的典型条款。它首先规定“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会”，体现“一国”，体现了我国的宪政制度，而后考虑到“两制”，考虑到澳门法院审理案件的需要，授权澳门法院在审理案件时，对澳门自治范围内的条款自行解释。而后进一步授权，澳门法院在审理案件时对基本法的其他条款也可解释，但是如果需要对中央管理的事务或中央与特区关系的条款进行解释，而对该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由澳门终审法院请全国人大常委会对有关条款作出解释，这又体现了“一国”。

怎么理解基本法关于解释权的规定？我想从特别行政区制度出发，是不是可以把握以下几点：第一，基本法是一部授权法，理解这一性质，就可以很好地理解基本法的解释权一定要掌握在授权者手中，而不会全部交给被授权者来解释，也就是说，中央作为授权者，一定要掌握基本法的解释权，而且是全面和最终解释权，这是一般的道理。第二，中央哪个机构来行使基本法的解释权，这是由宪法规定所决定的。按照我国宪法第67条的规定，我国的宪法和法律的解释权属于全国人大常委会，基本法作为一项全国性法律，其解释权也必然属于全国人大常委会。第三，在全国人大常委会掌握基本法的全面和最终解释权的前提下，授权澳门特区法院在审理案件时对基本法进行解释是完全必要的。澳门基本法第89条规定，澳门特区法官依法进行审判，而按照第18条规定，在澳门特区实行的法律包括基本法、采纳为澳门特区法律的原有法律、立法机关制定的法律以及在澳门实行的少数全国性法律，因此，第89条规定的“依法”就是依上述法律。既然要求法院依照基本法审判案件，就必须赋予其解释基本法的权力。第四，特区法院的解释针对具体案件，而全国人大常委会只对基本法有关条文作立法解释，不涉及具体案件。第五，特区法院解释基本法的权力不同于全国人大常委会的解释权，是有限制的。我想特别指出的是，这种限制也是对司法独立和终审权的一种保障措施。澳门基本法第143条对法院解释权的限制是：特区法院在审理案件时如需对基本法关于中央管理的事务或中央与特区关系的条款作出解释，终审法院要提请全国人大常委会作出解释。为什么要有这样的规定？我想可以这样理解，特区享有终审权意味着其终审判决不被推翻，而且是能够得到执行的。如果特区的终审判决对基本法的有关规定作出错误解释，从而严重侵犯了中央的权力或严重影响到中央与特区的关系，能够要求中央执行这样的判决吗？肯定不行，那么终审判决就不可能真正具有终审效力。另外，基本法是全国性法律，不仅特区要遵守，在内地中央和地方均要遵守，如果涉及中央管理的事务或中央与特区关系的条款，只由特区法院进行解释，要求全国一体遵行也是不可能的，只有全国人大常委会的解释才能达到全国一体遵行的效果。

5.基本法的修改权

基本法是全国人大制定的，澳门基本法144条规定，其修改权属于全国人大，这也是中央的一项重要的宪制权力，这种权力不仅反映了法律的制定和修改应当属于同一机构的法理，而且也与基本法的授权法性质相适应。基本法关于修改权的规定有两个特殊的地方：第一是关于修改提案权的规定。基本法的修改提案权分别是全国人大常委会、国务院和澳门特别行政区。这个规定有什么特殊呢？按照我国宪法和法律规定，全国人大常委会、全国人大专门委员会、国务院、出席全国人大会议的各代表团、全国人大代表30名联名均有法律修改议案的提案权，内地各省一级的地方都没有法律修改提案权。澳门基本法144条规定只有全国人大常委会和国务院才能提出基本法修改议案，可以看出减少了修改议案的提案机构，同时规定澳门特区具有基本法修改议案的提案权，这都是十分特殊的安排。第二是关于基本法附件修改的规定。全国人大关于基本法的决定和公布基本法的国家主席令都明确规定，基本法包括三个附件和区旗、区徽图案。对于三个附件的主要内容的修改，基本法都作了特殊的规定。其中附件一和附件二的修改，要经澳门立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准和备案；附件三所列全国性法律，全国人大常委会可以在征询其所属的基本法委员会意见后，作出增减决定。

6.对行政长官产生办法和立法会产生办法修改的决定权

我国是单一制国家，澳门是中央下辖的地方行政区域，地方行政区域的政治体制是不能自行决定的，而是由中央通过基本法决定的，因此政治体制如果要改变，也要由中央来决定，这是顺理成章的。而两个产生办法就属于政治体制的重要组成部分，因此两个产生办法是否需要修改应由中央来决定。2011年12月全国人大常委会的解释规定，两个产生办法“是否需要进行修改，澳门特别行政区行政长官应向全国人民代表大会常务委员会提出报告，由全国人民代表大会常务委员会依照《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第四十七条和第六十八条规定，根据澳门特别行政区的实际情况确定”。两个产生办法的修改在特区完成法定程序后，要报全国人大常委会批准或备案。(www.xing528.com)

7.对特区立法机关制定的法律的监督权

基本法第17条规定，“澳门特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的澳门特别行政区基本法委员会的意见后，如认为澳门特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和澳门特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除澳门特别行政区的法律另有规定外，无溯及力”。这就是前面讲到的，全国人大授予澳门特区立法权，但并不因授权而丧失对被授权人的监督权。实际上，该规定与内地类似，所有的省级地方性法规都要报全国人大常委会备案。所不同的是，对于内地的地方性法规，全国人大常委会如果认为抵触宪法或法律，有权撤销，而对特区立法机关制定的法律，不是全部可以发回，只有在全国人大常委会认为有关法律不符合基本法关于中央管理的事务或中央与特区关系条款的情况下，才有权发回。

8.防务和外交事务的管理权

基本法第13条规定，中央政府负责管理与澳门特区有关的外交事务。外交部在澳门特区设立机构处理外交事务。中央政府授权澳门特区依照本法自行处理有关的对外事务。外交事务由中央统一管理，这是体现国家主权、统一和领土完整的一个重要标志，基本法第七章及其他一些条文具体规定的澳门特区的对外事务，都必须在外交权属于中央这个原则下来理解和执行。

基本法第14条规定，中央政府负责管理澳门特区的防务。澳门特区政府负责维持澳门特区的社会治安。中央政府派驻澳门特区负责防务的军队不干预澳门特区的地方事务。驻军人员除遵守全国性法律外，还须遵守澳门特区法律。驻军费用由中央政府负担。国防统一同样是国家主权、统一和领土完整的重要标志，必须由中央政府负责管理。为此，全国人大常委会还专门制定了澳门驻军法，对澳门驻军履行防务职责的有关事宜作出全面的规定。

9.向特区作出新授权的权力

基本法第2条规定，全国人大授权澳门特区“依照本法的规定”实行高度自治，“依照本法的规定”即表明特区享有的高度自治权以基本法规定为限，用吴邦国委员长的话来说，就是中央授予多少权，就有多少权。这就遇到一个问题，如果特区需要一些基本法没有规定的权力怎么办？所以，基本法第20条规定，澳门特区还可享有全国人大及其常务委员会和中央政府授予的其他权力。在基本法规定的授权框架下，中央向特区作出新授权是一项重要的宪制权力。2009年6月27日，全国人大常委会授权澳门特别行政区对珠海横琴岛澳门大学新校区自其启用之日起，对该校区依照澳门特别行政区法律实施管辖。

10.澳门特区进入紧急状态的决定权

澳门基本法第18条规定，“全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因澳门特别行政区内发生特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定澳门特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在澳门特别行政区实施”。战争状态比较好理解，这就是整个国家进入战争状态，值得注意的是，这个条文讲的“进入紧急状态”，除了因战争状态外，还包括发生不是一般骚乱而是危及国家统一和安全的动乱，而且是澳门特区政府不能控制的，此处的全国性法律是指附件三所列法律以外的法律，例如戒严法。

除以上十个方面外，基本法还规定了中央具有的其他一些权力，这些权力基本能够纳入以上十个方面。还需要提出的是，基本法在规定中央的宪制权力时，通常都表述为最终权力，比如说，行政长官在当地选举产生后，报中央政府任命；特区制定的法律报全国人大常委会备案后，全国人大常委会可以依法发回；行政长官和立法会产生办法要报全国人大常委会批准或备案。那么，中央是不是要在特区走完所有法律程序后才能介入、才能行使权力呢？我认为不能这样理解。凡是基本法规定中央具有宪制权力的地方，在实际执行中，中央从一开始就应当有权介入，这是避免产生重大宪制危机的必由之路。以特区立法备案为例，全国人大常委会有关部门一直在关注研究特区刊宪的法律草案及其讨论过程，如果发现有关规定可能不符合基本法关于中央管理的事务或中央与特区关系的条款，就及时通过适当渠道向特区政府提出来，在特区立法阶段就加以解决，而不能等到特区法律报全国人大常委会备案后，才提出问题，将法律发回。因为这样处理，必然给特区带来很大震动，不利于维护特区的繁荣稳定。

【注释】

[1]2012年4月22日，在澳门特区政府和中联办举办的形势报告会上的演讲。