特别行政区制度：国家管理制度的重要组成部分

无论是香港特别行政区还是澳门特别行政区，都是我国不可分离的部分，都是直辖于中央人民政府的地方行政区域。因此，讲国家管理，必然包括特别行政区的管理，讲国家管理制度，必然包括特别行政区管理制度。特别行政区制度的本源就是宪法。宪法是否适用于澳门特区？有人认为宪法是社会主义宪法，怎么适用于资本主义的特区？如适用岂不是一国一制；有人认为宪法只有第31条（即“国家在必要时得设立特别行政区。特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”）适用特区，其他都不适用，特区只适用基本法。认为只有基本法适用于特区，宪法不适用，是不正确的。宪法是国家主权在法律制度上最高的表现形式。宪法不能在全国范围内统一适用，就限制了一个国家主权的行使范围，否定了主权的最高性。宪法作为国家的根本大法，具有最高的法律效力，在全国范围内实施，必须总体上适用于特区。基本法序言指出，基本法是根据宪法制定的，而不是仅根据宪法第31条。宪法在澳门特别行政区的适用，集中体现在两个方面：

（一）宪法中有关确认和体现国家主权、统一和领土完整的规定，即体现“一国”的规定，适用于特区同适用内地各省、自治区、直辖市是一样的。我国是单一制国家，只有一个最高国家权力机关（全国人大），只有一个最高国家行政机关（国务院），只有一个最高军事机关（中央军委），宪法关于全国人大及其常委会、国家主席、国务院和中央军委的规定，关于国防、外交的规定，关于国家标志（国旗、国徽、首都）的规定、关于国籍的规定等，这些体现“一国”的规定，都是适用特区的。

（二）由于国家对特区实行“一国两制”，特别行政区实行资本主义制度不变，宪法在特区施行同在内地施行又有所不同。宪法有关社会主义制度的规定（包括政治、经济、文化制度等）不在特区施行，而这些规定不在特区施行正是宪法所允许的，这就是宪法第31条。如果宪法不适用于特区，那“两制”就不存在了，宪法是“两制”的法源。

宪法是基本法的依据，基本法脱离了宪法，基本法就失去了法律效力。宪法的效力及于特区，正是“一国两制”方针和澳门基本法得以有效实施的最根本的法律保障，如果认为只有基本法适用而作为基本法立法依据的宪法却不适用，基本法就成了无源之水、无本之木，基本法就不可能获得法律效力。特别行政区制度是国家管理制度的组成部分，我国的国家管理制度是由宪法规定的；国家在必要时可以设立特别行政区，实行特殊的制度，也是宪法规定的。在这种国家管理制度下，遵循国家管理普遍性和特殊性相结合的原则，基本法规定了特别行政区制度，大致可以概括为以下几个方面，这也体现了中央与特区的权力关系：

第一，特别行政区制度要符合单一制原则，这是我国国家管理制度的普遍性原则。全国人大决定设立澳门特别行政区，制定基本法规定特别行政区实行的制度，这就是单一制原则的重要体现。具体到基本法条文，也全面地体现了单一制原则，例如，基本法第1条规定澳门特区是我国的一个不可分离的部分，第2条规定澳门特区的高度自治权是全国人大授予的，第12条规定澳门特区是直辖于中央政府的享有高度自治权的地方行政区域，第45条规定行政长官对中央政府负责，等等，这些规定背后的法理依据都是单一制原则。在单一制国家里，地方没有固有权力，地方权力来源于中央授予。这是单一制国家的特点，中央与地方是授权关系。在授权下，授权者拥有完整的管治权是授权的前提，而且作出授权后，授权者对被授权者具有监督权。中央和澳门之间的关系是授权和被授权的关系，从这个角度讲，基本法是一部授权法律。在基本法的规定中，凡是涉及国家管理制度的普遍性原则，均体现为中央的权力。(www.xing528.com)

第二，特别行政区制度要符合人民民主原则，这是我国国家管理制度的普遍性原则，同时也考虑到澳门的特殊情况。澳门基本法是由包括澳门同胞在内的基本法起草委员会在广泛征求意见的基础上起草出来，由全国人民代表大会通过的，这就是人民民主原则的重要体现。澳门基本法第21条规定，澳门居民中的中国公民依法参与国家事务的管理；第3条规定，澳门特区行政机关和立法机关由澳门永久性居民组成；第47条和第68条以及附件一和附件二规定，澳门特区行政长官在当地选举产生，报中央人民政府任命，立法会多数议员由选举产生等，都是宪法确立的人民民主原则在澳门居民行使高度自治权方面的反映。按照通常的宪法理论，任何国家或地区的民主权利，都限于本国国民才能享有，考虑到澳门的特殊情况，澳门基本法第26条规定，澳门永久性居民依法享有选举权和被选举权，也就是说，澳门永久性居民中的非中国籍人士，在澳门也享有政治权利，这是特别行政区制度一项十分特殊的规定。当然，按照澳门基本法的规定，澳门特别行政区政权机关中的某些职位只能由澳门永久性居民中的中国公民担任，这又回到了国家管理的普遍性原则。

第三，根据宪法第31条，由全国人大以法律规定的特别行政区制度的一项重要内容，就是在特区实行资本主义制度，这是我国国家管理制度所允许的特殊性。基本法全面规定了澳门特区实行的资本主义社会、经济、文化等方面的制度，其中第11条规定，根据宪法第31条，澳门特区实行的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以基本法为依据。在基本法规定中，凡是涉及国家对澳门实施管理的特殊性的内容，均体现为特区的高度自治权。

第四，特别行政区制度既肯定了人民代表大会制度是国家根本制度，又为特别行政区规定了一套政治体制，既体现有国家管理的共性，也有特殊性。国家对澳门特区的管理体制，通俗来说，就是澳门回归祖国后，全国人大及其常委会和中央人民政府保留一些体现国家主权必不可少的权力，同时授予澳门特别行政区处理内部事务的高度自治权，实行“澳人治澳”。在“一国两制”下，中央行使对特别行政区权力的体制是宪法和国家法律规定的国家政治体制，这就是人民代表大会制度。按照澳门基本法的规定，人民代表大会制度依然是包括澳门在内的国家根本制度，基本法由全国人大制定，特别行政区高度自治权由全国人大授予，澳门居民中的中国公民可选举人大代表，参加最高国家权力机关工作，都说明这一点。这是国家管理共性，特别行政区与各省、自治区、直辖市不同的是，它不设立地方人民代表大会，基本法为澳门特别行政区行使高度自治权专门设计了一套特区政治体制，这是特殊性。需要特别指出的是，国家政治体制与特区政治体制不是截然分开的，而是有内在的联系。这不仅体现在特别行政区的设立及其制度是由全国人大决定的，中央人民政府负责管理与特别行政区有关的国防、外交等事务，而且体现在基本法有关全国人大及其常委会、中央人民政府与特别行政区政权机关权力关系之中。因此，讲特别行政区的管理，既要讲特别行政区高度自治权，也要讲中央的权力；既要讲澳门特别行政区的政治体制，也要讲国家政治体制。这两方面构成有机整体，只有中央和特别行政区政权机构在宪法和基本法规定的框架下依法履行职责，才能把基本法的各项规定落到实处，把澳门的事情办好，从而实现澳门的长期繁荣稳定和发展。