特别行政区制度：一国两制方针的制度实践

澳门基本法有1个序言、145个条文、3个附件和区旗区徽图案，它们之间是一个什么关系？打个比喻来说，这些内容不是一个一个苹果，装到一个叫基本法的筐子里，而是一串葡萄，虽然有很多葡萄粒，但串在一起，是有机的整体。一串葡萄有一根藤，把所有的葡萄粒串在一起，那么，是什么把基本法所有内容串在一起，从而形成一个有机整体？这就是特别行政区制度。

这个提法的依据是什么？首先是宪法依据。宪法第31条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第62条规定全国人大的职权之一是“决定特别行政区的设立及其制度”。按照这两条规定，以法律规定或由全国人大决定的是特别行政区内实行的制度或特别行政区制度。宪法这两条规定有什么特殊之处呢？这要从宪法完整内容来看。我国是一个单一制国家，国家管理制度，包括各地方行政区域的管理制度，都是由宪法作出规定的。以宪法第三章“国家机构”的各节标题为例，第一节是“全国人民代表大会”，第二节是“中华人民共和国主席”，第三节是“国务院”，第四节是“中央军事委员会”，第五节是“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”，第六节是“民族自治地方的自治机关”。按照这个逻辑顺序，第七节应该规定特别行政区的政治体制了吧？但宪法第三章没有这样规定，第七节的内容是“人民法院和人民检察院”。这个例子说明什么呢？说明特别行政区制度本来是应由宪法作出规定的，但如果我们通读宪法就会发现，除了宪法第31条和第62条提到特别行政区的设立及其制度外，宪法对特别行政区制度的具体内容没有作出规定，留待全国人大决定并以法律规定。为什么宪法没有就特别行政区制度的内容作出具体规定呢，这是特殊历史背景下所作出的特殊宪法安排。这个特殊历史背景就是我国现行宪法在1982年通过时，中央已经宣布了新时期对台基本方针政策，中央对香港基本方针政策也已经制定出来，这些方针政策将作为对台谈判和中英谈判的基础，因此，不宜在宪法中加以明确规定。亲历了1982年宪法修改过程的王汉斌同志，对此有过精彩的描述，他说，“写了给处理台湾问题有法律上的依据，而又不必修改宪法，同时又有利于对台谈判，宪法第31条规定，‘国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。’并相应地在第62条关于全国人大的职权中规定‘决定特别行政区的设立及其制度。’这是根据小平同志提出的‘一国两制’的伟大构想，为解决台湾问题所提供的宪法依据。”他还指出，“当时中英关于香港问题谈判刚刚开始，中葡关于澳门问题的谈判还没有开始，因此，彭真同志关于宪法修改草案的报告中只能提台湾，没有提香港、澳门，但又说‘这是我们处理这类问题的基本立场’，这就明显地把香港、澳门包括在内了。”因此，我们可以说，由全国人大制定专门的法律规定特别行政区制度，是一项特殊的宪法安排。

其次是基本法依据。基于宪法的规定，基本法的任务就是规定特别行政区制度。宪法规定的特别行政区制度是什么，这就要看基本法。基本法就是循这个思路制定的，基本法序言第三段就说明这一点。该段规定，根据宪法，全国人大制定基本法，规定特别行政区实行的制度，以保障国家基本方针政策的实施，由此可以看出，基本法核心内容就是规定特别行政区制度。这里我想顺便讲一下“基本法”这个名称的由来。全国人大制定的规定特别行政区制度的这部法律叫什么名称？这个问题在中央制定对香港方针政策过程中就提了出来。由于这部法律所要规定的内容本来应由宪法规定，具有宪制性质，同时我国是一个单一制国家，只能有统一的一部国家宪法，规定地方行政区域管理制度的法律不能叫宪法。怎么又能体现这部法律的宪制性质又不叫宪法？参考了当时联邦德国宪制性法律文件的称呼，将其定名为“基本法”。中英联合声明第三条第十二项首先使用了这个称呼，后来中葡联合声明第三条第十二项规定，“上述基本方针政策和本联合声明附件一所指的具体说明，将由中华人民共和国全国人民代表大会以中华人民共和国澳门特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变。”基本法这个名称的使用，与基本法规定特别行政区制度有着密切联系。

第三是立法法依据。我国立法法是全国人大2000年制定的，按照宪法规定及全国人大制定基本法规定特别行政区制度的实践，立法法第8条第三项规定，“民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”只能以法律规定。这是我国法律中第一次使用“特别行政区制度”这个概念，表明全国人大确认了基本法的核心内容是规定特别行政区制度这个命题。(www.xing528.com)

从以上依据可以得出这样的结论，从“一国两制”方针政策到基本法，实现了从政策到法律的转变，这个转变是通过创设一套特别行政区制度来实现的，特别行政区制度是“一国两制”方针政策的法律表现形式。宪法和基本法规定的特别行政区制度，不仅包括特别行政区内部的制度，例如社会经济制度、法律制度等，还包括国家管理体制和管理制度。我在1996年香港回归前夕发表过一篇文章，论述基本法的核心内容，我说基本法的全部内容可以概括为三句话：坚持一个国家，保障国家主权；坚持两种制度，保障高度自治；坚持基本不变，保障稳定繁荣。这三句话既有中央对澳门的管治，也有澳门自身实行的制度，就是“一国两制”，就是基本法序言第三段规定的特别行政区制度。

特区享有的高度自治权是特别行政区制度的组成部分，中央对特区的宪制权力也是特别行政区制度的组成部分。只有把中央对特区的宪制权力放在特别行政区制度的框架内来理解，才可能全面准确地理解这种权力。从特别行政区制度这个视角来读基本法，基本法的各项规定都是这套制度的有机组成部分，还可以把特别行政区制度细分为各种具体制度，如授权制度、中央的事权制度、中央与特别行政区关系制度、驻军制度、行政长官制度、法律制度、司法制度、经济制度等，它们之间紧密地联系在一起。因此，以论述特别行政区制度为核心，我们讲基本法，就不能只讲高度自治权、不讲中央的权力，甚至把两者对立起来。以特别行政区制度为核心阐述基本法，可以把中央和特区的权力统一到一套制度之中，把特别行政区管理体制纳入国家管理体制之中。这是全面准确地理解“一国两制”，理解国家对特别行政区管理制度的具体要求。