遵循合法性原则：决定符合澳门基本法及其有关解释的规定

澳门特别行政区两个产生办法修改，必须符合基本法及其有关解释的规定，也就是必须遵循合法性原则，这应当是大家的共识。那么，在处理澳门政制发展问题上，怎么做到符合基本法及其有关解释的规定？这包括程序和实体两个方面。程序方面比较简单，即两个产生办法的修改要符合澳门基本法附件一和附件二及其有关解释确立的“五步曲”程序。关键是实体方面，要符合基本法的规定，就要深入研究和分析基本法关于两个产生办法的规定，不仅要看具体条文，而且要把基本法作为一个整体来理解。从整部基本法来看，它规定了澳门特别行政区制度，而政治体制是这套制度的一个组成部分，两个产生办法是政治体制的一项重要内容。从具体条文来看，除了决定引用的第47条和第68条外，基本法附件一规定，行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会依照本法选出，报中央人民政府任命。从第二任行政长官开始，行政长官选举委员会由四个界别人士共300人组成。基本法附件二规定第二届立法会由27人组成，然后规定“第三届及以后各届立法会由29人组成”，无论是第二届还是第三届及以后，立法会均由直接选举的议员、间接选举的议员和委任的议员三部分组成。需要特别注意的是，基本法附件一和附件二的上述规定，同基本法其他条文一样，是一种常态规定，当然可以修改，但从立法原意来讲，是希望能够长期实行的。这一点如果与香港基本法的有关规定进行比较，就更加清楚。香港基本法关于行政长官产生办法和立法会产生办法都规定了一个普选目标，而且香港基本法附件二只规定到第三届立法会产生办法，这说明香港基本法倾向于在回归10年之后可以对两个产生办法进行修改，以循序渐进地达至普选。澳门基本法对两个产生办法作出常态性规定，对立法会的规定是“第三届及以后各届”，与香港基本法的规定明显不同，说明澳门基本法倾向于保持两个产生办法的稳定，因此，全国人大常委会决定规定的两个“维持不变”，符合澳门基本法有关规定的立法原意。

讲到这里，我想顺便讲一讲澳门社会十分关注的两个问题。

一个是澳门是不是可以实行普选。对于这个问题，两个产生办法要分开来讲。关于行政长官产生办法的规定，在澳门基本法起草时有一个共同的理解，体现在澳门基本法起草委员会政治体制专题小组最后一次会议的工作报告中，原文是这样说的：“有意见认为应把普选行政长官作为目标加以规定。委员们认为，普选应从澳门实际出发，草案目前规定行政长官通过‘选举或协商产生’并未排除将来澳门选择普选行政长官的制度，因此，草案的写法是可行的。”澳门回归后，何厚铧先生和其他基本法起草委员也都讲过类似的话，澳门报刊也有许多文章反映这种共识。可以说，这个问题是明确的。关于立法会产生办法的规定，中葡联合声明规定，“澳门特别行政区立法机关由当地人组成，多数成员通过选举产生”，众所周知，这里的“多数成员通过选举产生”，指的是将有部分委任议员。我看澳门报纸有许多文章指出，这个规定是应葡萄牙政府的要求写上的，也是中葡双方的共同理解。因此，在基本法起草过程中，从来没有把立法会全体议员由普选产生作为一个选择方案，因为这不符合中葡联合声明。基本法第68条第二款规定，“立法会多数议员由选举产生”，应当作同样的理解，因此，可以说基本法已经排除了立法会全体议员由普选产生的办法。我看到澳门报刊的文章，大多数的意见也认为，无论怎样修改立法会产生办法，都要受到基本法第68条第二款规定的限制，即都不能规定立法会全体议员由普选产生，说明澳门社会对基本法规定的立法原意是十分清楚的，因此，立法会能否实行全体议员普选，答案也是明确的。(www.xing528.com)

另一个问题是能不能提出一个普选时间表。澳门基本法是在香港基本法之后制定的，澳门基本法没有规定普选目标，正如何厚铧先生曾经指出的，这绝不是疏忽，而是反映了当时基本法起草委员会以及澳门社会的共识。我前面引用的基本法起草委员会文件，也说明了这一点。这不仅印证了基本法的立法原意是希望两个产生办法能够长期实行，而且由于没有规定一个普选目标，这就决定了澳门特别行政区两个产生办法的修改，同基本法其他条文修改一样，只能立足于特定时期澳门的实际情况作出适当的修改，以后有需要再作修改，而不能在基本法之外设定一个目标，然后提出所谓时间表。正确贯彻落实基本法规定，对两个产生办法的修改，应当有什么需要修改的地方，就修改什么，如果一定要设定一个目标，目标应当是任何修改都必须符合澳门的实际，我认为这才是正确态度。