香港发展与国家发展战略的关系及中央对香港的宪制权力

几天前我看到香港的一家报纸报道，“乔老爷南下晤港区人大”，说我这次可能是来谈“立法会功能组别去向”、“2017年普选特首门槛”等问题。其实都猜得不准。今天的会议是每年“两会”前的例会，是为“两会”做准备的，我今天讲的内容也应当围绕“两会”的主题。今年人大会议的一个重要议题就是审查通过“十二五”规划，香港社会高度关注国家“十二五”规划，特别关注并且希望国家发展规划中能够给香港特区一个明确的定位，使香港能够随着国家的不断发展而发展，同时香港也为国家的发展作出更大的贡献。这是一个非常好的现象。好在什么地方？我们可以回顾一下回归初期是什么情况。我首先回想起1998年“两会”期间，徐四民老先生在政协会议上讲香港问题，引起了一场大的风波，香港的事只能在香港讲，到北京讲似乎大逆不道；又回想起香港有些人对董建华先生所讲的“国家好，香港就好；香港好，国家更好”的冷嘲热讽，不以为然；还回想起香港受到亚洲金融危机的冲击后，1998年中央推动成立了粤港高层联席会议，期望通过加强粤港合作，促进香港经济尽快复苏，但特区政府个别主管官员抱着“紧守罗湖桥界线”的心态，致使这个联席会议没有取得应有的成效，在其他国家和地区已经开始从经济危机中复苏的2003年，香港却陷入最困难的时候，导致数十万人上街游行，而最终还是通过CEPA和个人行，推动香港经济好转。我今天重提这些往事，只想说明，香港社会认识到香港的发展离不开内地，有一个痛苦的历程，甚至付出了代价，而这个认识其实是一个常识。这个常识是什么？这就是无论是过去、现在还是将来，香港的发展都离不开内地。从历史上来讲，英国占领香港后的一个世纪里香港并没有发展起来，而上个世纪60年代开始经济起飞，为什么？这与新中国成立时大量的资本、人才涌入香港有关，与中央当时对香港的政策有关；上个世纪80年代中后期，所谓97大限，香港过渡时期出现了公司迁册潮、移民潮，而依然保持经济增长，为什么？其中的关键因素就是内地改革开放给香港带来无限的商机；香港回归后经历几次大的国际经济危机的冲击，依然保持繁荣稳定，又是为什么？关键还是有祖国作为强大的后盾。所以，我说香港的发展离不开内地，其实是一个常识问题。回归常识，正确地认识香港与内地唇齿相依的关系，认识香港的发展与国家整体发展战略的关系，就能够正确认识香港的地位和作用，从而使香港的发展少走弯路，更加平稳。经济问题是这样，其他问题上也是同一个道理。

今天我想以此作为切入点，结合“一国两制”和基本法，从国家整体发展战略的层面来谈与香港的关系、香港的发展。大家知道，我国的国民经济和社会发展五年规划是围绕国家发展战略目标制定的，要讨论香港发展纳入国家发展规划问题，必须理解“一国两制”方针政策在国家发展战略中的地位，它同国家发展战略是一种什么样的关系。对这个问题我想展开来谈一谈，这样既围绕大会的主题，又不离开“一国两制”和基本法。我下面所讲的内容，如果要安一个标题的话，可以叫作“香港发展与国家发展战略的关系”，都属于个人学习体会，个人的思考，和大家交流。

1981年中央决定在1997年收回香港，并着手制定对香港的基本方针政策，1982年初，这些基本方针政策初步确定下来，开始广泛听取香港各界人士的意见。如果从这个时候算起，“一国两制”的实践已走过了30年的时间。在这30年间，发生了什么重大事情呢？在座的各位都是这段历史的亲历者、参与者，我看是不是可以用这样三句话来概括：一是以“一国两制”方针政策为基础，我国政府通过外交谈判，签署了中英联合声明，实现了香港回归祖国；二是制定了香港基本法，规定了香港特别行政区实行的制度，并以“一国两制”方针和基本法为指导，妥善处理香港过渡时期的事务，实现了香港的平稳过渡和政权的顺利交接；三是设立香港特别行政区，按照基本法的规定对香港实施有效管理，保持了香港的繁荣和稳定。通过这一简要的回顾，我们可以得出这样的结论，“一国两制”方针政策自从登上历史舞台，就显示出强大的生命力，并不断取得成功。为什么“一国两制”方针政策能够取得成功？这当中有中央和香港特区政府的努力，有全国人民的支持和包括在座各位在内的香港各界人士的贡献，但最根本的是这些方针政策站得高，看得远，立足于我国国情，并充分照顾到香港的历史和现实情况，与国家发展战略紧密联系在一起。这个说法的依据在哪里？我看至少有三个主要依据。

第一，从历史上看，中央一直把香港问题作为一个战略问题来处理。新中国成立时，中央决定暂不收回香港，并逐步形成了“长期打算，充分利用”的对港工作方针。为什么有这样的决策？背后就是战略考虑。大家回顾一下，新中国成立以后，我国建设和发展的外部环境是什么？这就是西方国家不承认中华人民共和国，对我国进行了长期的封锁，这种状况直到1979年1月中美建交后才从根本上打破。曾经在很长时间内，我国开展国际交往只有三个通道，即经过苏联、巴基斯坦和香港。所以，新中国成立时中央决定暂时不收回香港，从战略上来讲，最重要的是保持一条我国与国际社会进行接触的战略通道，同时也保持一个我国可以与世界各国开展国际贸易的主要场所。今年1月14日《人民日报》报道了李克强副总理访问英国时会见了英国48家集团俱乐部，克强副总理访英的日程这么繁忙，为什么还专门安排会见这个俱乐部？了解这个俱乐部背景的，都知道这个俱乐部同香港是有特殊关系的。这个俱乐部的前身是成立于1954年的英中贸易48家集团，由一批打破西方国家对华禁运，被誉为“破冰者”的英国工商界人士组成。为什么他们敢于打破西方国家对华封锁？这是因为英国为了保持对香港的管治，在西方主要国家中，第一个承认中华人民共和国，这就为英国工商界人士打破封锁、开展对华贸易提供了条件。克强副总理这次会见的已经是48家集团的继承人了，一代一代传下来了。从这件事也可以看出，中央当年在香港问题上的决策，不仅对于打开新中国外交局面具有重大意义，对于打破西方国家对我进行封锁，也具有重大意义，是建基于我国生存和发展需要的战略决策。理解了这一点，才能理解为什么1962年国家经济最困难的时候还开通三趟快车，向香港输送副食品；才能理解1965年香港缺水的时候，中央决定建设东江工程，向香港供水，这不仅是食品和水的问题，更重要的是战略问题。

第二，在制定对香港基本方针政策过程中，中央同样把香港问题作为一个战略问题来考虑。这个提法不是我今天发明的，而是在邓小平同志关于香港问题的重要论述中找到的答案。1988年6月邓小平同志在谈到五十年不变问题时曾经明确指出，“为什么说五十年不变？这是有根据的，不只是为了安定人心，而是考虑到香港的繁荣和稳定同中国的发展战略有着密切的关联。中国的发展战略需要时间，除了这个世纪的十二年以外，下个世纪还要五十年，那么，五十年怎么能变呢？现在有一个香港，我们在内地还要造几个‘香港’，就是说，为了实现我们的发展战略目标，要更加开放。既然这样，怎么会改变对香港的政策呢？实际上，五十年只是个形象的讲法，五十年后也不会变。前五十年是不能变，五十年之后是不需要变。”从这一段话可以看出，邓小平同志领导制定的“一国两制”方针政策，是放在我国国家发展战略的大框架中加以考虑的。通过学习邓小平同志的重要论述，我们可以体会到，不仅是五十年不变问题与实现国家发展战略联系在一起，而且在香港实行“一国两制”，也是充分考虑到实现国家发展战略的需要。要说明这一点，就需要回到1979年中央在十一届三中全会后提出的新时期三大历史任务，即加紧社会主义现代化建设，争取实现祖国和平统一和反对霸权主义、维护世界和平。有关香港问题的处理，同时涉及上述三大历史任务，具体来说，解决历史遗留下来的香港问题，是实现祖国统一这一历史任务的重要内容；同时，在“长期打算，充分利用”的方针政策下，我国政府采取了一系列措施支持香港，从上个世纪六十年代开始，香港经济起飞，出现了繁荣发展的局面，这对我国现代化建设很重要；而香港问题又涉及到英国，涉及到我国与西方阵营的关系，采取什么方式解决，直接影响到我国建设与发展所需要的外部环境。怎么既能够收回香港，朝实现祖国和平统一迈出重要一步，又能够使之对我国的现代化建设继续发挥特殊作用，还能够有利于维护世界和平？用邓小平同志的话来说，这就只有实行“一国两制”。从这个角度来看，“一国两制”是一项纲举目张的政策，在国家发展战略中具有重大意义。

第三，坚定不移地贯彻落实“一国两制”方针政策，保持香港长期繁荣稳定本身是国家发展战略的应有之义。“一国两制”方针政策和“长期打算，充分利用”的方针政策，尽管都是战略决策，但它们之间有一个根本不同，这就是“长期打算，充分利用”更多地把保持香港的特殊地位作为一种手段，而“一国两制”方针政策则把保持香港长期繁荣稳定作为国家的目的，作为国家发展战略的组成部分。这个说法的道理在哪里？只要看一看改革开放30多年来内地的发展就能明白。拿香港与深圳比较，上个世纪八十年代初，香港已经是一个国际大都会，深圳还只是一个小渔村，中央决定在深圳设立经济特区，要把深圳建设成像香港一样繁荣的城市，当然没有任何理由不采取措施保持香港的繁荣稳定。发展深圳是国家发展战略的组成部分，保持香港的繁荣稳定也是国家发展战略的组成部分。从更宏观的角度来讲，我们建设中国特色社会主义，根本目的是实现国家的繁荣富强，人民的共同富裕，实现中华民族的伟大复兴，香港回归祖国后，保持社会稳定，经济繁荣，人民安居乐业，与国家改革开放政策是完全一致的，与中央的强国、富民治国目标是完全一致的，也是建设中国特色社会主义的本质要求。因此，邓小平同志说，“我们的社会主义制度是有中国特色的社会主义制度，这个特色，很重要的一个内容就是对香港、澳门、台湾问题的处理，就是‘一国两制’。”“‘一国两制’除了资本主义，还有社会主义，就是中国的主体，十亿人口的地区坚定不移地实行社会主义。主体地区是十亿人口，台湾是近两千万，香港是五百五十万，这就有个十亿同两千万和五百五十万的关系问题。主体是一个很大的主体，社会主义是在十亿人口地区的社会主义，这是个前提，没有这个前提不行。在这个前提下，可以容许在自己的身边，在小地区和小范围内实行资本主义。我们相信，在小范围内容许资本主义的存在，更有利于社会主义。”需要特别指出的是，改革开放以来逐步形成的中国特色社会主义理论体系，是指导我国建设与发展的理论，“一国两制”在这个理论体系中具有十分重要的地位，它既是实现国家统一的战略构想，也是国家对香港、澳门实施管理的方式。

由于保持香港繁荣稳定是国家发展战略的一个组成部分，针对香港回归后遇到的新情况、新问题，2004年中国共产党十六届四中全会作出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第一次提出，“保持香港、澳门长期繁荣稳定是党在新形势下治国理政面临的崭新课题”。为什么是“崭新课题”？这是因为香港和澳门是享有高度自治权的特别行政区，保留了原有的资本主义制度，如何管理好这两个地方，在中国共产党领导革命、建设、改革的历史上是从未有过的。2007年党的十七大报告在此基础上进一步提出，“保持香港、澳门长期繁荣稳定是党在新形势下治国理政面临的重大课题”，强调保持香港、澳门长期繁荣稳定的重要性和长期性，同时也提出了不断探索前进的任务。理解了这一点，就能够比较好地理解香港回归后中央在一些重大问题上的决策，包括全国人大常委会的三次释法、两次有关政制发展的决定（第一次释法阻止了大批港人在内地的子女涌入香港，第二次释法确立管长远的政制发展“五步曲”机制，第三次释法解决了补选的行政长官的任期这一宪制危机，三次释法都是为了维护香港的繁荣稳定。对政制发展两次作出决定的出发点和三次释法的目的是完全一样的。政制发展问题直接关系到香港特区的政权归属，保住政权不落入反对派手中，这是维护香港繁荣稳定的前提）；也就能够理解在香港受到国际金融危机冲击时，中央采取一切必要的措施帮助香港特区渡过难关，并大力推动粤港合作，把香港的发展纳入国家的五年发展规划，为保持香港繁荣稳定建立更加坚实的基础。中央的这些决策和上个世纪六十年代向香港供水、供食品一样，不是一个简单的帮助或照顾香港的问题，而是涉及国家整体发展战略的问题。

讲到在香港实行“一国两制”是国家发展战略的组成部分，可能有的人心里已经在问，怎么解释“井水不犯河水”的说法？“组成部分”就是你中有我，我中有你，井水河水合在一起。在这里，我顺便谈点看法。首先，我想指出的是，“井水不犯河水”最早是江泽民主席讲的，针对的是香港极少数人和一些组织企图颠覆中央政府，改变国家实行的社会主义制度的情况，强调的是在“一国两制”下，国家主体实行的社会主义制度和香港实行的资本主义制度可以也应当和谐共处、互相尊重，不应当也不允许以一种制度去改变另一种制度，这与邓小平同志关于采用“一国两制”方式，我不吃掉你，你不吃掉我的说法一样，都是一种形象的说法，异曲同工。所以，“井水不犯河水”，主要是讲“两制”之间的和谐共处，“两制”要共存，互不改变对方，而讲到内地与香港这两地，“两地”要融合，两制共存、两地融合，这两者之间不仅没有矛盾，而且相辅相成，是“一国两制”生命力之所在。其次，香港是国家不可分离的部分，国家对香港拥有完整的主权，中央对香港依法享有全面的管治权，同时，基本法第21条也明确规定，香港居民中的中国公民享有依法参与国家事务管理的权力，有权依法选出全国人大代表，参与最高国家权力机关的工作，这是“一国两制”的重要内涵。前面我已经讲过，在香港实行“一国两制”是国家发展战略的组成部分，这意味着广大香港同胞都是国家建设与发展的参与者，而不是旁观者。因此，正如1月14日李建国副委员长对你们所讲的，“广大港澳同胞关心国家的事情，关心内地的事情，无论关心的是积极的、正面的事情，还是消极的、负面的事情，都是心系祖国的表现，大家的爱国感情和热忱值得充分肯定。大家对港澳、对内地发生的一些问题有时表示特别关注，并提出监督意见和批评，也是正当的。”在我看来，我们国家建设和发展所取得的成就，包含着广大香港同胞的心血和贡献，我说的贡献，不单指向内地输入资本和技术，也指对国家建设和发展的建言献策，包括对内地存在的各种问题提出的批评和改进意见。第三，我们始终欢迎香港社会各界人士对国家建设和发展中存在的问题提出意见，甚至批评，但正如李建国副委员长所要求的，大家作为爱国爱港的代表人物，在对内地一些问题和事件公开发表不同意见时，希望多了解各方面的情况和背景，具体问题具体分析，注意方式方法和与有关方面沟通。提出这个要求，我理解，主要是考虑到香港复杂的社会政治生态，是对大家的关心和爱护，同时也是对中央有关工作机构要尽快建立沟通机制的要求。

回到正题，贯彻落实“一国两制”方针，严格按照基本法规定办事，保持香港长期繁荣稳定是国家发展战略的组成部分，中央在制定国民经济和社会发展五年规划时，把香港、澳门纳入其中，就是题中应有之义，十分自然的事情。对国家的“十二五”规划，香港社会的期望值很高，这说明什么问题呢？说明香港社会普遍希望有明确的发展方向，通过发展来保持香港的繁荣稳定。怎么明确香港的发展方向？这就需要在国家整体发展战略的框架内，制定香港自身的发展战略。1998年江泽民主席就明确提出，香港要很好地谋划未来的发展。去年曾荫权特首到北京述职时，温家宝总理向他提出了三点希望，其中一条也是希望香港特区抓紧谋划未来的发展，为长期繁荣稳定打下基础。因此，制定香港本身的发展战略，既是香港社会的期望，也是中央的一贯要求。从基本法的角度来讲，香港未来的发展，既需要中央从国家整体发展战略的高度给香港一个定位，给香港各种必要的支持，但主要决定权在特区手中。这一点，只要我们翻看一下基本法规定，就能明白。比如说，基本法第109条规定，“香港特别行政区政府提供适当的经济和法律环境，以保持香港的国际金融中心地位。”第115条规定，“香港特别行政区实行自由贸易政策，保障货物、无形财产和资本的流动自由。”基本法第五章第三节“航运”、第四节“民用航空”对香港特区的航运体制和民用航空地位作了明确的规定。再比如，基本法第118条规定，“香港特别行政区政府提供经济和法律环境，鼓励各项投资、技术进步并开发新兴产业。”第119条规定，“香港特别行政区政府制定适当政策，促进和协调制造业、商业、旅游业、房地产业、运输业、公共事业、服务性行业、渔农业等各行业的发展，并注意环境保护。”这里我只能举几个条文作例子，通过这些条文，我们可以看出，无论是保持香港的国际金融中心地位等还是增强产业创新能力，开发新兴产业，推动社会经济协调发展，权力在特区。因此，我们要以这次“两会”审议通过国家“十二五”规划为契机，大力推动制定香港自身的发展战略。我相信，只要有了这样的发展战略，就可以把香港的民心、民智集中到发展经济、改善民生上，从而带动香港深层次问题的解决。

讲到香港的发展，既要中央在国家发展规划中对香港作出定位，也要特区制定自身的发展战略，这就涉及基本法关于中央与特区权力的规定，涉及中央对香港的宪制权力。现在我回过头来讲一讲中央对香港的宪制权力。这是我今天想讲的第二个问题。也是向大家汇报个人学习体会，和大家交流。我想作为全国人大代表、全国政协委员，对这个问题应当了解得更多一些、理解得更深一些、把握得更准一些。

中央对香港的宪制权力，从大的方面来讲，可以分为三个层面：一是恢复对香港行使主权，制定对香港的基本方针政策；二是决定设立香港特别行政区，制定香港基本法，规定在香港特别行政区实行的制度；三是按照基本法的规定，依法行使一些具体的属于中央的权力，处理涉及香港特区的事务。中央行使这三个方面的权力都可以称为对香港行使宪制权力。我们现在通常所讲的中央对香港的宪制权力，主要是指第三个层面的权力，也就是依照基本法的规定中央对香港特区具有的权力及其运作。对这个问题一般的讲法，我也常这么讲，就是把基本法具体写明的中央权力一一列举出来，如中央政府对行政长官和主要官员的任命权、基本法的解释权、基本法的修改权、对行政长官产生办法和立法会产生办法修改的决定权、对特区立法机关制定的法律的监督权、防务和外交事务的管理权、向特区作出新授权的权力、香港特区进入紧急状态的决定权等。除了基本法明确规定的权力外，中央政府还有一些权力是蕴含于基本法有关规定之中的。比如说，基本法第12条规定，香港特区是直辖于中央政府的地方行政区域，这里的“直辖”就是直接管辖的意思。基本法第43条规定，行政长官依照基本法的规定对中央政府负责，要求行政长官向中央政府负责，这里的“负责”主要是什么内容呢？基本法第48条第二项规定行政长官“负责执行”基本法，这是负责的主要内容。此外，基本法还规定了一些具体负责的内容，例如，报请中央政府任免主要官员，执行中央政府就基本法规定的有关事务发出的指令，处理中央授权的对外事务和其他事项等。香港回归祖国后，行政长官每年都要到中央述职，这也是负责的一种形式。按照宪法的规定，中央政府即国务院的职权之一是统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。基本法没有明确规定中央政府领导香港特区行政机关的工作，而是规定香港特区“直辖”于中央人民政府，行政长官须对中央人民政府“负责”，与宪法规定的原则精神是完全一致的，“直辖”和“负责”这两个概念，就蕴含了中央对香港特区的一般性权力。需要特别说明的是，无论是列举的权力还是蕴含的权力，基本法一旦作出规定，全国人大及其常委会和中央政府就要严格按照基本法规定办事，不能超越基本法规定行使权力，这是法治的一般要求，香港回归前后，中央领导人一再讲中央不干预香港高度自治权范围内的事务，也是从这个角度来讲的。同时，香港特区也要严格按照基本法规定行使高度自治权，这同样是法治的要求。前面讲到的特区自身发展战略决定权在特区，中央主要是支持、配合，不能干预，更不能决定，就是这个意思。(www.xing528.com)

以上是对中央宪制权力一般的讲法，就是把基本法的规定一一列举出来，很具体、很清楚，我今天想换个讲法，从宏观的角度讲这个问题，提出一个概念，即中央依法行使宪制权力是特别行政区制度的重要内涵。大家对这个提法可能有些生疏，有些疑问，中央对香港行使宪制权力，怎么成了香港特区制度的内涵。大家知道，香港基本法有1个序言、160个条文、3个附件和区旗区徽图案，它们之间是一个什么关系？打个比喻来说，这些内容不是一个一个苹果，装到一个叫基本法的筐子里，而是一串葡萄，虽然有很多葡萄粒，但串在一起，是有机的整体。一串葡萄有一根藤，把所有的葡萄粒串在一起，那么，是什么把基本法所有内容串在一起，从而形成一个有机整体？我们研究认为，这就是特别行政区制度。这个说法有没有依据？我们认为是有充分依据的。

首先是宪法依据。宪法第31条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第62条规定全国人大的职权之一是“决定特别行政区的设立及其制度”。按照这两条规定，以法律规定或由全国人大决定的是特别行政区内实行的制度或特别行政区制度。其次是基本法依据。基本法序言第三段规定，根据宪法，全国人大制定基本法，规定特别行政区实行的制度，以保障国家基本方针政策的实施，由此可以看出，基本法核心内容就是规定特别行政区制度。第三是立法法依据。立法法第8条第三项规定，“民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”只能以法律规定。从以上依据可以得出这样的结论，从“一国两制”方针政策到基本法，实现了从政策到法律的转变，这个转变是通过创设一套特别行政区制度来实现的，特别行政区制度是“一国两制”方针政策的法律表现形式。宪法和基本法规定的特别行政区制度，不仅包括特别行政区内部的制度，例如社会经济制度、法律制度等，还包括国家管理体制和管理制度。我在香港回归前的1996年发表过一篇文章，论述基本法的核心内容，我说基本法的全部内容可以概括为三句话：坚持一个国家，保障国家主权；坚持两种制度，保障高度自治；坚持基本不变，保持稳定繁荣。这三句话既有中央对香港的管治，也有香港自身实行的制度，就是“一国两制”，就是基本法序言第三段规定的特别行政区制度。香港特区享有的高度自治权是香港特别行政区制度的组成部分，中央对香港的宪制权力也是香港特别行政区制度的组成部分。只有把中央对香港的宪制权力放在香港特别行政区制度的框架内来理解，才可能全面准确地理解这种权力。从特别行政区制度这个视角来读基本法，基本法的各项规定都是这套制度的有机组成部分，还可以把特别行政区制度细分为各种具体制度，如授权制度、中央的事权制度、中央与特别行政区关系制度、驻军制度、行政长官制度、法律制度、司法制度、经济制度等，它们之间紧密地联系在一起。此外，以论述特别行政区制度为核心，对香港尤其有现实需要，因为从回归前直到今天，香港社会始终存在一种把香港作为独立或半独立政治实体的倾向，在法律上主要体现为只讲基本法、不讲宪法，讲基本法只讲高度自治权、不讲中央的权力，甚至把两者对立起来。例如，回归以前，有香港人提出设立一个国际仲裁法庭，法官由香港、内地和外国人组成，仲裁中央与特区的纠纷，这就是要和中央平起平坐。回归以后，1999年的“居港权”案中，特区法院宣布有权审查全国人大的立法行为，并有权宣布全国人大的立法无效，把香港的司法权凌驾于全国人大之上。2004年4月6日，全国人大常委会释法以前，一些港人认为香港政制发展的启动权和决定权在香港，中央只负责最后的批准和备案，企图迫使中央接受他们在香港造成的既成事实。2007年，一位反对派人士竞选特首时，政纲中的一条就是当选后要取消中央对特首的任命权。最近“次主权”的争论，提出香港拥有“次主权”，是一个“次主权实体”，可以进行“次主权外交”。这里无一不是把香港作为独立或半独立的政治实体这种心态的反映。因此，以特别行政区制度为核心阐述基本法，可以把中央和特区的权力统一到一套制度之中，把特别行政区管理体制纳入国家管理体制之中，可以有效纠正香港社会存在的不正确倾向，具有比较强的针对性。

从更大的层面来讲，香港特别行政区制度是国家管理制度的组成部分，我国的国家管理制度是由宪法规定的；国家在必要时可以设立特别行政区，实行特殊的制度，也是宪法规定的。那么怎么根据宪法来规定特别行政区制度呢？从基本法规定的内容看，大致可以概括为以下三个方面，这也体现了中央与特区的权力关系：

第一，特别行政区制度要符合单一制原则，这是我国国家管理制度的普遍性原则。全国人大决定设立香港特别行政区，制定基本法规定特别行政区实行的制度，这就是单一制原则的重要体现。具体到基本法条文，也全面地体现了单一制原则，例如，基本法第1条规定香港特区是我国的一个不可分离的部分，第2条规定香港特区的高度自治权是全国人大授予的，第12条规定香港特区是直辖于中央政府的享有高度自治权的地方行政区域，第45条规定行政长官对中央政府负责，等等，这些规定背后的法理依据都是单一制原则。在单一制国家里，地方没有固有权力，地方权力来源于中央授予。这是单一制国家的特点，中央与地方是授权关系。在授权下，授权者拥有完整的管治权是授权的前提，而且作出授权后，授权者对被授权者具有监督权。大家都知道，任何机构或个人，要作出授权，前提是他必须具有有关权力。全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，它授予香港特区行政管理权、立法权、独立司法权和终审权，前提就是中央对香港具有完全的管治权。这本来就是单一制国家中央与地方关系的应有之义。香港特区终审法院在人大第一次释法后对1999年12月的刘港榕案，终审法院判决认为，基本法第158条第一款规定的全国人大常委会解释基本法的权力是全面、不受限制的，基本法第158条第二款、第三款授权特区法院解释基本法，也表明全国人大常委会的这种权力是全面和不受限制的。只有这样，全国人大常委会才能够授权特区法院解释基本法。中央和香港之间的关系是授权和被授权的关系，从这个角度讲，基本法是一部授权法律。在基本法的规定中，凡是涉及国家管理制度的普遍性原则，均体现为中央的权力。

第二，根据宪法第31条，由全国人大以法律规定在特区实行资本主义制度，这是我国国家管理制度所允许的特殊性。基本法全面地规定了香港特区实行的资本主义社会、经济、文化等方面的制度，其中第11条规定，根据宪法第31条，香港特区实行的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以基本法为依据。在基本法规定中，凡是涉及国家对香港实施管理的特殊性的内容，均体现为特区的高度自治权。

第三，特别行政区管理体制方面，基本法的有关规定既有国家管理的共性，也有特殊性。国家对香港特区的管理体制，通俗来说，就是香港回归祖国后，全国人大及其常委会和中央人民政府保留一些体现国家主权必不可少的权力，同时授予香港特别行政区处理内部事务的高度自治权，实行“港人治港”。在“一国两制”下，中央行使对特别行政区权力的体制是宪法和国家法律规定的国家政治体制，这是国家管理共性，基本法为香港特别行政区行使高度自治权专门设计了一套特区政治体制，这是特殊性。需要特别指出的是，国家政治体制与特区政治体制不是截然分开的，而是有内在的联系。这不仅体现在特别行政区的设立及其制度是由全国人大决定的，中央人民政府负责管理与特别行政区有关的国防、外交等事务，而且体现在基本法有关全国人大及其常委会、中央人民政府与特别行政区政权机关权力关系之中。因此，讲特别行政区的管理，既要讲特别行政区高度自治权，也要讲中央的权力；既要讲香港特别行政区的政治体制，也要讲国家政治体制，这两方面构成有机整体，只有中央和特别行政区政权机构在宪法和基本法规定的框架下依法履行职责，才能把基本法的各项规定落到实处，把香港的事情办好，从而实现香港的长期繁荣稳定和发展。

我想，从宏观的角度来理解和把握中央与特区的权力关系，对于我们理解“十二五”规划，谋划香港未来发展问题，也会有所帮助。

以上所讲的我再重复一遍，都是个人学习心得，有些思考还不深入、不全面、不成熟，尽管如此，我还是愿意讲出来与大家交流。欢迎批评指正。

【注释】

[1]2011年2月17日，在香港中联办举行的港区全国人大代表、全国政协委员报告会上的讲话。讲话印发《动态与研究》2011年第7期。