基本法教材的重大问题探讨

前面讲编写基本法教材的指导思想、基本思路，昨天下午我们初步讨论了基本法教材的基本框架、章节结构。17日上午的会议上向大家介绍了我提出的20个重大问题，当时提出这20个重大问题，最初是为创设一套三地都认同的基本法理论，我想无论教材的框架怎么样，这些问题都是必须回答的。因此，这次会议之后，大家在深入思考教材大纲的同时，也要着手对这20个问题进行研究，为下一步进入教材撰写阶段打好基础。下面我想讲一下为什么要提出这20个主要问题，以及这20个问题要研究些什么。当然，随着教材编写工作的深入，绝不仅仅就这20个，还可以提出新的问题。

1.特别行政区制度是我国的基本政治制度。我提出这个命题，是受几次修宪的启发。1993年、1999年和2004年的三次修宪中，都有宪法专家提出，要在宪法国家机构一章第六节“民族自治地方”后增加一节，规定“特别行政区”。我个人认同这个观点，特别行政区制度和民族区域自治制度应当是平行的关系。我们提出教材要以论述特别行政区制度为核心，那么，特别行政区制度在我国管理体制中的地位是什么？这就是第一个必须回答的问题。最近出版的一些有关民族区域自治制度的著作，虽然没有把特别行政区制度作为基本政治制度，但都把民族区域自治制度与特别行政区制度作比较。还有一些介绍我国政治制度的书籍，专门介绍了“一国两制”。可以看出，学术界认为特别行政区制度应当是与民族区域自治制度平行的基本政治制度。当然，由于这个问题以前没有人公开讲过，又是涉及我国基本政治制度问题，需要很好地论述清楚，并获得中央的认可，这是一个需要研究的问题。

2.宪法和基本法是规定特别行政区制度的宪制法律。香港回归后，法院判决及学术文章普遍把基本法称为“宪法”，这个说法排斥了国家宪法在香港特区的适用，实质是把香港作为独立或半独立的政治实体。因此，我们要讲特别行政区宪制性法律文件是指宪法和基本法。这就涉及宪法与基本法的关系，宪法对特别行政区具有什么效力，效力体现在哪里等问题。这个问题现在很多人研究，不少人觉得不难讲清楚，但迄今我还没有看到把这个问题讲得很清楚，连反对的人也挑不出毛病的文章，因此，也是一个需要深入研究的问题。

3.特别行政区制度的特征及实行条件。特别行政区制度是我国对香港、澳门实施管理的制度，其基本特征就是在特别行政区保持原有的资本主义制度，实行“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治。对个别地方采用特别行政区制度实施管理，是有前提和条件的，除了考虑到历史和现实的因素外，必须十分强调坚持“一个中国”是实行“两种制度”的前提、坚持国家主体实行社会主义制度是香港、澳门保持资本主义制度的前提。这方面邓小平同志有许多精辟的论述，在编写基本法教材时，怎么把这些论述转变为理论，仍需要深入地思考。

4.特别行政区法律地位及其权力来源。这个就是授权理论，也是编教材的重要内容。基本法实施十多年来，现在大家普遍接受中央对特别行政区具有完整管治权力，特别行政区是根据国家管理需要设立的，是直辖于中央人民政府的地方行政区域；中央在保留必不可少权力的同时，授权特别行政区实行高度自治；基本法是一部授权法。尽管如此，香港仍有不少人认为中央与特别行政区之间是分权关系，用分权理论来解释中央与特别行政区的权力关系，还有极少数人把特别行政区的高度自治权与中央的管治权对立起来。因此，需要深入地阐述授权理论，以适应进一步实施基本法的需要。

5.中央与特别行政区的权力运作关系。在特别行政区制度下，对特别行政区实施管理，既有中央的权力，也有特别行政区的权力，中央的权力是通过国家政治体制来行使的，特别行政区的权力是通过特别行政区政治体制来行使的，这决定了中央国家机关与特区政权机关存在着联系，基本法的许多规定都体现了这一点。因此，需要结合基本法实践，深入地阐述中央与特别行政区的权力运作关系，使中央与特别行政区政权机关密切地合作，以确保特别行政区实现良好管治。去年7月，我在澳门发表的一篇讲话在这方面进行了一些探讨，已经印发给大家，供研究参考。

6.特别行政区的政治体制及行政管理权。最重要的就是行政主导问题。基本法为特别行政区设计了一套以行政为主导的政治体制。这套政治体制在实际运作中提出了一些新问题。在深入地阐述这套政治体制的同时，也要深入地分析这套政治体制在实际运作中遇到的新情况新问题，提出正确贯彻落实基本法规定的政治体制的措施。

7.特别行政区的立法机关及其立法权。基本法实施以来，香港和澳门立法机关的权力行使出现不同的现象。需要针对特别行政区立法会具体运作情况，通过阐述基本法规定的方式，建议其运作改进的方向。

8.特别行政区的民主发展。这是一个与特区政治体制密切相关的问题。从广义上讲，它不仅包括两个产生办法修改问题，而且包括特别行政区居民中的中国公民参与国家管理的民主权利、香港和澳门居民对特别行政区实行民主管理的各种制度。从狭义上讲，特别行政区的民主发展问题，特指行政长官和立法会产生办法的修改问题。按照全国人大常委会有关决定，2017年香港特区行政长官可以采用普选产生的办法，在行政长官由普选产生后，立法会全部议员可以采用由普选产生的办法。我们编写教材时，需要着手研究未来两个产生办法的修改问题。此外，在香港，随着民主的发展，还出现了政党并在一定程度上存在政党政治的现象，也是研究香港民主发展时必须着重研究的一个课题。当然政党的问题在教材中可暂时不涉及。

9.特别行政区的司法机关及其司法权和终审权。最重要的是特区法院的司法审查权问题。此外，还有如何使用司法复核权的问题，需要深入地研究并提出正确的观点。

10.特别行政区的公务员制度。香港和澳门基本法实施后，香港曾推行公务员减薪、澳门推行公务员纳税，两地的公务员团体都以其待遇不如回归前为由告特区政府违反基本法。香港方面，在公务员制度上还有一个新发展，这是从2002年开始推行政治委任制度，形成政治委任官员与长俸制公务员并行的情况，如何处理好两者之间的关系，迄今仍然是一个重大问题。澳门方面，主要存在如何进一步规范公务员制度的问题。

11.特别行政区的区域组织或市政机构及其制度。香港基本法规定，香港特别行政区可以设立非政权性区域组织，澳门基本法规定澳门特别行政区可以设立非政权性的市政机构。两个特别行政区成立后，都进行了“杀局”，香港是撤销了两个市政局，澳门是撤销了两个市政厅，把市政局或市政厅负责提供的民政服务收归政府。现在香港一直在争议扩大区议会的权力，澳门则有人主张恢复两个市政厅。这方面的问题也需要深入地加以研究，并提出正确的观点。

12.特别行政区维护国家安全的制度。根据两部基本法第23条的规定，特别行政区应自行立法维护国家安全。现在澳门已经通过了维护国家安全法，香港还没有进行这方面的立法。这本身就是一个重要的研究课题。现在看来，建立特别行政区维护国家安全制度是十分重大的研究课题，它不仅涉及基本法23条立法，还需要进行各方面的制度建设，这方面需要深入地加以研究。23条立法不完成，就不能说基本法得到了完全执行和落实。

13.特别行政区处理对外事务的制度。香港和澳门回归祖国后，在外交权属于中央的原则下，按照基本法的规定和中央政府的授权和安排，广泛地参与国际组织的活动，参加了许多国际公约。在单一制国家中，地方行政区域享有这么广泛地处理对外事务的权力，是史无前例的。要对这方面的实践进行深入的总结，并在理论上进行探讨。(www.xing528.com)

14.特别行政区保护居民基本权利和自由的制度。由于历史的原因，香港和澳门保护居民基本权利和自由的理论和法律制度，与内地的法律制度有比较大的差别。要通过深入研究香港有关保护人权方面的案例，总结香港回归后保护人权制度的发展和变化，尤其是对维护国家安全的影响，阐述正确的基本法保护人权观念。这里，我还要讲一讲基本法第40条的问题，即“‘新界’原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护”。新界是传统爱国爱港力量占据多数的地方，他们非常看重传统合法权益的保护问题。传统合法权益怎么界定，现在并不明确，大家可以研究筹委会当年的文件，进一步深入思考。

15.特别行政区的出入境管制制度。基本法授权特别行政区对世界各国、各地区进入香港、澳门的人进行出入境管制。对内地进入特别行政区的人，要经中央政府批准，同时特别行政区也有管制措施。这方面规定的执行情况总体上是好的，主要问题出在香港对基本法居留权条文的理解。香港法院把基本法第24条视为人权条款，因此，作出最宽松的解释。但基本法第24条到底是人权条款还是移民管制条款，是一个有争议的问题。这个问题要从理论上加以探讨，并深入地加以阐述。

16.特别行政区的经济、教育、文化、宗教、社会服务和劳工制度。这些都是自治范围内的事项，不做重点，但要涉及，以体现高度自治。这方面实际上可以细分为若干具体的制度。基本法有关特别行政区经济、教育、文化、宗教、社会服务和劳工方面的规定有一个特点，这就是在保留原有制度的同时，授权特别行政区自行制定有关法律和政策，同时可以因应时代的发展而发展。这些规定实施情况总体是好的，但在某些领域也出现一些问题，通常表现为港澳居民对某些方面制度和政策出现不满，但当政府提出改革时，又遇到很大阻力，最终演变为“双输”局面。因此，需要根据不断发展变化的形势，对基本法关于特别行政区经济、教育、文化、宗教、社会服务和劳工等方面的制度和政策进行研究，为特别行政区施政开拓空间。这个问题主要是为帮助提高特区政府施政能力出发的，教材中不是重点，但要涉及这些具体制度，这是高度自治的内容。

17.特别行政区与全国其他地方司法机关的司法互助制度。两部基本法都规定，特别行政区可与全国其他地方的司法机关通过协商依法建立司法联系和相互提供协助。目前，在民商事方面，内地司法机关与两个特别行政区的司法机关达成几项司法协助安排，在刑事方面，内地执法部门与港澳地区的执法机关也建立一些协作关系，但还没有达成具有法律约束力的司法协助安排。这方面内地专家学者进行过一些研究，但总体上看，创新比较少，对实际工作部门帮助不大。因此，这方面还需要进行深入的研究。

18.特别行政区与全国各地方的协作关系。17、18不是重点，但都需要研究。两部基本法只规定，中央有关部门和各地方不得干预特别行政区的事务，对于特别行政区与全国各地方的协作关系，没有作出专门的规定。2004年6月，内地九个省和香港、澳门特别行政区签署了《泛珠三角区域合作框架协议》（即“9＋2”），随着国务院批准《粤港合作框架协议》、《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》、《横琴总体发展规划》等，两个特别行政区与内地各地方尤其是与广东省、深圳市、珠海市的合作关系有了很大的发展。怎么从基本法规定出发，为这种发展提供更强有力的法律支持，是摆在我们面前的一个现实法律问题，需要做出回答。总的来讲，就是要体现出祖国是香港、澳门繁荣稳定的坚强后盾。

19.基本法的解释制度。香港回归后，全国人大常委会已经三次解释基本法的有关规定，香港法院在审理案件中经常对基本法进行解释。在澳门，也出现了法院解释基本法案件。需要根据这种情况，对基本法解释制度进行深入研究，在理论上阐述基本法的解释制度和机制，这是一个重点问题。

20.基本法的修改制度。现在是有修改基本法的呼声，但没有迫切性。尽管目前没有修改基本法的需要，但对基本法修改制度问题也要进行必要的研究，如启动的程序等。

最后，我对大家在这几天讨论中提出的意见、建议作一个总体回应。首先，关于教材定位和对象问题。要编写的是一本面向内地院校供教学使用的基本法统编教材，对象主要是大学本科生，不是党政干部读本。但同时我们也要兼顾几个方面的需要，一是作为教育部的统编教材，要体现出官方的权威性，要考虑到对港澳的影响。二是港澳人士和公务员来内地培训，使用的应该也是这本教材。三是我们内地从事港澳工作和港澳研究的同志，也要使用这本教材。因此，这本教材在定位上要把这几个方面都考虑进去。

其次，关于教材的结构问题，是采用学科式、学理式，还是法典或法条注释式？我们要把学科式和法条注释等结合起来，偏重于形成基本法理论。法条注释也要纳入基本法理论体系内来注释。因此，教材不能编成通俗读本，必须有很强的学理性。我们解释基本法，胡锦涛同志提出两条要求，“程序走充分，道理说透彻”，法条注释也要有理论支撑，但又不是说教。总的要求应当是通过编写这本教材，准确阐述基本法观点，基本法的原理，最终形成基本法理论体系。

第三，关于教材的体例结构。这个问题等会儿李飞副主任还要讲，大家回去思考。我想，教材的开篇，总要交代一下历史，香港问题的由来，历史上怎么回事，中英谈判到“一国两制”提出等。二是要有个总论性的东西，把基本法重大理论问题说透，包括主权理论、“单一制”理论、“单一制”下的“一国两制”理论等，这就是教材的纲，纲举才能目张。三是要有分论，分论就是分专题，在教材里就是“章”，讲具体制度。大家的意见是这部分不要面面俱到，要有重点。特别要有问题意识，但不要写成论战式。

编这部教材，我很赞成胡锦光教授讲的：“既要有学者独立研究，又要统一到一种指导思想。独立研究为基础，又要服从于总体指导思想。我们落脚点是统编教材，因此要采用通说。”我再说得更直接一些，我们接受的是政治任务，尽管是政治任务，我也非常赞成大家讲的政治性语言要尽量淡化，要转化为法律语言。法律语言也可以是通俗易懂的法言法语，要有可读性。我也赞成恰到好处地引用领导人的原话，主要是邓小平同志的讲话，一定要引用，但不是铺天盖地。

【注释】

[1]2011年1月22日上午。