基本法教材的基本思路优化

基本法教材是一部法学教材，是教育部的统编教材，这个性质决定了这部教材在内容上要采用“通说”，全面准确地阐述基本法的规定，在语言体系上要采用法学语言，把“一国两制”的政治理论转化为法学理论。怎么建立基本法的法学理论框架，既能够把整部基本法的规定贯穿起来，又能够做到政治性、思想性和学术性的统一？这就提出了编写基本法教材的基本思路问题。结合这些年的工作体会，我们建议编写基本法教材的基本思路是不是围绕三个问题展开，这就是：以论述特别行政区制度为核心，以基本法的各项规定及其实践为基础，以基本法研究成果和中外法治文明成果为借鉴，全面系统地阐述基本法的规定，创建基本法的法学理论体系。用形象的话来讲，我们要通过编写教材，形成有说服力的基本法法学理论，前面讲的“核心”、“基础”和“借鉴”就是支撑这套理论的三根支柱。

（一）基本法教材要以论述香港和澳门特别行政区制度为核心

香港基本法和澳门基本法分别有1个序言、香港基本法160个条文（澳门是145个条文）、3个附件和区旗区徽图案，它们之间是一个什么关系？打个比喻来说，这些内容不是一个一个苹果，装到一个叫基本法的筐子里，而是一串葡萄，虽然有很多葡萄粒，但串在一起，是有机的整体。一串葡萄有一根藤，把所有的葡萄粒串在一起，那么，是什么把基本法所有内容串在一起，从而形成一个有机整体？我们研究认为，这就是特别行政区制度。这个说法有没有依据？我们认为是有充分依据的。

首先是宪法依据。宪法第31条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第62条规定全国人大的职权之一是“决定特别行政区的设立及其制度”。按照这两条规定，以法律规定或由全国人大决定的是特别行政区内实行的制度或特别行政区制度。其次是基本法依据。两部基本法序言第三段规定，根据宪法，全国人大制定基本法，规定特别行政区实行的制度，以保障国家基本方针政策的实施，由此可以看出，基本法核心内容就是规定特别行政区制度。第三是立法法依据。立法法第8条第三项规定，“民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”只能以法律规定。从以上依据可以得出这样的结论，从“一国两制”方针政策到基本法，实现了从政策到法律的转变，这个转变是通过创设一套特别行政区制度来实现的，特别行政区制度是“一国两制”方针政策的法律表现形式。宪法和基本法规定的特别行政区制度，不仅包括特别行政区内部的制度，例如社会经济制度、法律制度等，还包括国家管理体制和管理制度。我在香港回归前的1996年发表过一篇文章，论述基本法的核心内容，我说基本法的全部内容可以概括为三句话：坚持一个国家，保障国家主权；坚持两种制度，保障高度自治；坚持基本不变，保障稳定繁荣。这三句话既有中央对香港的管治，也有香港自身实行的制度，就是“一国两制”，就是基本法序言第三段规定的特别行政区制度。

只有用特别行政区制度这个概念，才能把整部基本法贯穿起来，从而形成一套基本法理论。我们前面讲到“一国两制”方针时，讲了“三个重要组成部分”，当我们讲基本法时，还可以相应地讲另外“两个重要组成部分”，即基本法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，基本法规定的特别行政区制度是我国国家管理体制的重要组成部分。后面“两个重要组成部分”与前面“三个重要组成部分”是相适应的。前面讲的“三个重要组成部分”，是从政治角度论述的，后面讲的“两个重要组成部分”，是从法制角度展开的。这就顺利地把政治语言转化为法律语言，为展开基本法理论阐述提供了逻辑起点。从特别行政区制度这个视角来读基本法，基本法的各项规定都是这套制度的有机组成部分，还可以把特别行政区制度细分为各种具体制度，如授权制度、中央的事权制度、中央与特别行政区关系制度、驻军制度、行政长官制度、法律制度、司法制度、经济制度等，它们之间紧密地联系在一起。此外，以论述特别行政区制度为核心，对香港尤其有现实需要，因为从回归前直到今天，香港有些人始终存在一种把香港作为独立或半独立政治实体的倾向，在法律上主要体现为只讲基本法、不讲宪法，讲基本法只讲高度自治权、不讲中央的权力，甚至把两者对立起来。例如，回归以前，有香港人提出设立一个国际仲裁法庭，法官由香港、内地和外国人组成，仲裁中央与特区的纠纷，这就是要和中央平起平坐。回归以后，1999年的“居港权”案中，特区法院宣布有权审查全国人大的立法行为，并有权宣布全国人大的立法无效，这就把香港的司法权凌驾于全国人大之上。2004年4月6日，全国人大常委会释法以前，一些港人认为香港政制发展的启动权和决定权在香港，中央只负责最后的批准和备案，企图迫使中央接受他们在香港造成的既成事实。2007年，一位反对派人士竞选特首时，政纲中的一条就是当选后要取消中央对特首的任命权。最近“次主权”的争论，提出香港拥有“次主权”，是一个“次主权实体”，可以进行“次主权外交”。这里无一不是把香港作为独立或半独立的政治实体这种心态的反映。因此，以特别行政区制度为核心阐述基本法，可以把中央和特区的权力统一到一套制度之中，把特别行政区管理体制纳入国家管理体制之中，可以有效纠正香港社会存在的不正确倾向，具有比较强的针对性。

（二）基本法教材要以基本法的各项规定及其丰富实践为基础

我们编写的教材要全面地阐述两部基本法，必须以基本法的各项规定为基础，这一点是毫无疑义的。两部基本法实施十几年来，积累了丰富的实践经验。理论来源于实践，把这一马克思主义的基本原理运用到基本法教材编写工作中，就是要在阐述基本法的各项规定时，把法律条文放在生动的实践中加以理解和把握，从而使有关基本法的理论牢固地建基于实践的基础之上，从而推进“一国两制”伟大事业的不断前进。如果说基本法要以论述特别行政区制度为核心，强调的是理论性，强调把讲政治寓于讲理论之中，那么，基本法教材要以基本法的各项规定及其丰富实践为基础，强调的就是实践性，强调理论要以实践为基础。

在基本法教材编写过程中，怎么突出实践性？首先就是要把“一国两制”方针政策和基本法的各项规定放在建设中国特色社会主义伟大实践中来考察，这一点是宏观的，讲的是国情问题，我们在明确指导思想时已经讨论过，我就不再重复了。我下面着重讲一下怎么把“一国两制”方针政策和基本法放在港澳社会政治环境下来研究的问题。

第一，要深入地了解“一国两制”方针政策和基本法的各项规定的历史。吴邦国委员长在纪念澳门基本法实施10周年座谈会上明确要求，要使年轻的一代知道基本法的历史和内涵。所以，我们这部教材要能够清晰地阐述基本法有关条文的历史。怎么做到这一点？首先，要深刻地阐述基本法制定时的宏观历史背景和现实情况，也就是我国的国情是什么，香港、澳门的历史和现实情况是什么，从而为基本法涉及的重大理论命题提供理论基础；其次，要深入地阐述基本法的制定过程及其讨论情况，也就是特别行政区制度设计时港澳社会原有制度是什么，当时各界人士的所思所想、所忧所虑是什么，从而为基本法的各项具体规定提供理论依据。出于这个目的，在这次会议上我们印发了两个基本法起草委员会的文件汇编和王叔文、肖蔚云主编的两本专著，大家可以从中得到许多需要的历史资料。(www.xing528.com)

第二，要深入地了解“一国两制”方针政策和基本法的实施情况。以“一国两制”方针政策为基础，我国政府通过外交谈判，签署了中英关于香港问题的联合声明和中葡关于澳门问题的联合声明，解决了历史遗留的香港、澳门问题，实现了这两个地方和平回归祖国；制定了两部基本法，并以基本法为指导，妥善处理香港、澳门过渡时期的事务，实现了平稳过渡和政权的顺利交接；香港、澳门回归后，按照基本法的规定对香港、澳门实施有效管理，保持了港澳地区的繁荣和稳定。这些都说明，“一国两制”方针政策一旦登上历史舞台，就具有强大的生命力，并不断取得成功。基本法教材要对“一国两制”方针政策和基本法作出正确的评价，就需要深入地了解其实施的情况，了解其实施的历史。不仅知道其成功，而且还要深入地总结其为什么能够取得成功，知其然，还要知其所以然。出于这个目的，在这次会议上印发了香港特区筹委会预委会文件汇编、两个特区筹委会文件汇编以及党和国家领导人关于港澳问题的重要讲话。需要特别指出的是，港澳回归后，党和国家领导人的重要讲话具有很强的针对性，虽然采用正面的表述方式，但其内容都是有所指的，都是有具体的历史背景的，都针对着基本法实施中的情况。这些重要讲话实际上也是中央对“一国两制”方针政策和基本法实施情况的评价，具有重要指导意义，希望大家认真地加以学习和领会，并作为教材编写工作的重要指导思想。

第三，要深入地了解基本法实施过程中遇到的各种问题及其处理经过。香港、澳门回归祖国后，基本法实施情况总体是好的，但也遇到了不少新情况、新问题，其中有些问题，中央和特区政府依照基本法的规定妥善进行了处理，有些问题由于各种原因，还没有完全解决。比如，全国人大常委会三次解释香港基本法，两次就香港政制发展问题作出决定，中央政府也依照基本法处理了大量的涉港澳事务。在编写基本法教材过程中，要对这些问题进行深入的分析，尤其要研究总结中央依法处理港澳事务的经验，并从理论的高度对中央行使权力进行系统全面的阐述，巩固中央通过处理具体问题建立起来的管长远机制的成果。这是编写教材的重要任务。对特区实施基本法过程中遇到的问题也要进行深入的分析，结合实际情况对基本法的规定进行正确的阐释。为了使大家了解情况，我们专门印发了中央有关部门发言人及负责人关于基本法问题的谈话和演讲。我还有一个建议，就是从现在起，要在原有基础上，更加广泛地收集基本法实施中出现的各种争议，广泛收集特区法院涉及基本法的判决，每一个问题都要作为一个专题写出小资料，将来撰写教材时，可以从中进行归纳取舍，使我们的教材的论述建立在扎实的资料之上，做到言之有据，言之有理，言之有物，使每句话都经得起推敲和考察。

（三）基本法教材要以过去基本法研究成果和中外法治文明成果为借鉴

我在第一天会议上讲过，我们编写的基本法教材，不仅要获得中央的认可，内地学术界的认可，也要获得港澳社会的认可。怎么做到这一点？最重要的是要把基本法规定背后的道理讲透彻，基本法为什么是这样规定，而不是那样规定，在实践中为什么要这样理解，而不是那样理解，都分析得清清楚楚，讲得明明白白。这里强调三点：

第一，要借鉴基本法研究已经取得的成果。我们编写基本法教材，要获得各方面认可，就不能是立一家之说，而应当统百家之言，这就要求我们站在更高的角度来审视过去的基本法研究成果，借鉴这些研究成果。怎么借鉴？就是去伪存真，提炼升华。我们编写的是教材，要树立正确的基本法观点，因此，对于以往研究成果中正确、精彩的论述，都可以加以采纳。对于错误的观点，也有很重要的参考意义。我们不要在教材中对这些观点进行简单的批判，而要深入地研究这些观点，要知道它错在什么地方，通过针对性地提出正确的观点，来纠正其错误。两部基本法颁布后，内地和港澳学者写过不少专著和文章，王叔文、肖蔚云教授主编的基本法专著以及各种基本法文章要借鉴，香港佳日思教授撰写的《香港的新宪制秩序》及其他学者撰写的文章也要借鉴。向立场、观点与我们相同的人学习并不难，难的是向与我们立场、观点不同的人学习，这是使自己变得更加强大的不二法门。编写教材的包容度要大，我想在基本法教材编写过程中，要十分强调这一点。

第二，要借鉴港澳社会尊崇法治的观念。维护法治是港澳社会的核心价值观，长期以来形成了比较牢固的法治观念。特别是在香港，2004年，我和徐泽、李飞去香港与港人对话，我讲香港最崇尚法治，把法治看得至高无上，过去，香港人从不公开质疑《英皇制诰》、《王室训令》，不是香港人接受殖民统治，而是明白其宪制地位至高无上，那么基本法作为香港宪制地位的法律，为什么得不到同样的待遇呢？香港崇尚法治的传统到哪里去了呢？两部基本法是香港、澳门法治的基石，从维护法治出发，深入地阐述基本法的规定，符合中央依法治港、依法治澳的基本方针，符合基本法的法律地位，也符合港澳居民的心理习惯，也只有这样，才能真正使我们编写的教材获得港澳社会的广泛认同，使正确的基本法的观念深入人心。要做到这个程度，就需要很好归纳和总结港澳社会的法治观念。在我看来，讲法治，就是要讲法律的确定性、稳定性，讲权力配置的规范性、程序性，还要讲权力行使的合法性、合理性，我们要充分借鉴这种观念，把它很好地运用到基本法教材的编写之中，把抽象枯燥的法律条文，转变为生动活泼的道理，通过讲道理，使基本法规定深入人心。

第三，要借鉴西方国家宣传宪法的方式。当今的西方国家，在宣传其宪法制度方面不遗余力，出版了大量的教材和著作，对于巩固西方国家资本主义政权发挥了重大的作用。在座的各位大多数是宪法专家，这方面的情况比我了解得更多。我们编写基本法教材，目的是维护国家管理体制和特别行政区制度，也要找几部西方国家宣传其宪法的著作，很好地研究和参考，借鉴其成功之处，并结合我们的实际情况，编写出有影响力的基本法教材。