基本法教材编写的必要性与迫切性

编写基本法教材的必要性、迫切性，中央领导同志的上述讲话和批示中已经说得很清楚了，我们还要不断领会、消化，加深认识。香港、澳门回归祖国后，尤其是近几年港澳工作中，从不同的角度都提出了编写基本法教材的要求。从最直接的要求谈起，大致可以概括为以下几个方面：

第一，开展基本法教育提出的要求。在“一国两制”下，爱国爱港、爱国爱澳力量是中央依法对两个特别行政区实施管治的基础。为了加强港澳人士的国家、民族观念，不断发展壮大爱国爱港、爱国爱澳力量，从去年开始按照中央的统一部署，开展了规模庞大的港澳人士国情教育工程。其中一个重要安排就是举办国情研习班，组织港澳人士到内地有关院校进行短时间的学习。国家行政学院、三所干部学院以及清华、北大、中大等院校都承担了这方面的任务，2010年，仅国家行政学院就安排了100多个研习班。这些研习班大多开办了基本法课程，这两年国家行政学院领导就向我们提出，现在迫切需要一本基本法教材。研习班的时间很短，要向港澳人士全面介绍我国的建设和发展情况，课程高度密集，最多也就安排一节“一国两制”和基本法的课程，要使参加研习班的港澳人士能够比较全面地理解基本法，除了课堂讲解以外，提供一本比较权威的基本法教材，是必不可少的。同时，香港特区政府和澳门特区政府也主要围绕基本法来开展国民教育，怎么向港澳年轻的一代讲解基本法？香港和澳门的不少民间团体都在编写各种版本的基本法讲解材料，他们遇到的最大问题也是缺乏一本基本法的权威著作作为参考。例如，最近澳门基本法推广协会在编写中小学生的基本法教材时，就向我们提出，是否可以提供一本比较全面、通俗的基本法著作供他们参考，香港一些社会团体在推广基本法过程中，也提出了类似的要求。我们向他们推荐什么呢？前几年我们组织力量对王叔文主编的《香港特别行政区基本法导论》作了增订，香港基本法委员会港方委员谭惠珠自己出钱组织人员翻译成英文，在香港出版，但我们觉得仍不能完全解决问题。因此，从开展基本法教育的角度来讲，编写基本法教材具有必要性和迫切性。

第二，全面实施基本法提出的要求。这次会议发给大家的学习材料中，有一本是中央领导人关于“一国两制”的重要论述，大家在学习中可以看到，港澳回归后，中央领导人发表的重要讲话都强调要全面准确地理解基本法。这个要求是有很强针对性的，因为全面准确地理解基本法是全面实施基本法的前提，而基本法实施中遇到的一个很大问题就是有许多人对基本法缺乏全面理解，各取所需，各讲各的，就是一些重大问题也存在认识上的不一致。这种情况不仅港澳社会存在，内地也存在。例如，一个很大的问题就是，基本法的许多规定是建立在我国是一个单一制国家的基础之上的，但对于什么是单一制，港澳人士有不同的看法可以理解，但我们内地的法学界也有人认为，“一国两制”的基础不是单一制，而是所谓的“新联邦主义”。对港澳的“一国两制”就是建基于单一制，这个根基动摇了，建立在此基础上的一切重大问题，如中央与特区的关系问题等就都乱套了。要全面准确地理解基本法，就需要把这些重大的问题明确下来，在此基础上，系统地阐述基本法各项规定的内涵、它们之间相互关系，体现的精神实质，使大家对基本法有比较一致的理解。怎么做到这一点？有人提出需要编写基本法教材。进一步讲，“一国两制”方针政策是我国的一项基本国策，基本法是全面体现“一国两制”的法律文件，要长期实施，用邓小平同志的话来说，不仅五十年不变，五十年后也不能变。大家知道，中央对香港、澳门的基本方针政策是上个世纪八十年代制定的，两部基本法是上个世纪九十年代起草完成的，怎么能够五十年、上百年长期实施？这里面，我想有两个因素起根本作用，一个因素是“一国两制”方针和基本法的规定是科学的，具有前瞻性，能够经得起时代变化的检验，这一点经过香港、澳门回归十几年的实践，我们有充分的信心；另一个因素就是要把“一国两制”方针和基本法理论化，通过理论的引导作用，使年轻的一代能够全面准确地理解“一国两制”方针和基本法，并始终不渝地加以贯彻和执行。我们现在比较缺的就是这样一套理论，“一国两制”不是干巴巴的规定，而是要形成一套理论体系，这也是需要编写基本法教材的一个重要原因。

第三，贯彻落实中央重大决策提出的要求。香港、澳门回归后，基本法实施中遇到了不少问题和挑战，中央依法进行了妥善的处理。尽管也有一些争论，但总体上来讲获得了港澳社会各界的普遍认同和接受，实践也证明，中央的举措对确保全面准确地贯彻实施基本法，确保港澳地区的长期繁荣稳定发挥了重要的作用。中央在依法处理这些问题时，不是局限于一时一地，而是充分考虑到建立管长远的机制，也就是说，中央的决策是具有长远的意义的。由于港澳回归后遇到的许多新情况、新问题是基本法起草者当年所没有想到的，当然不可能在以前的论著中加以阐述；还有的问题是当年起草时内地草委与港方草委争执不下，统一不了意见的。只能采取双方都能接受的模糊写法，求得通过。如香港基本法附件一第七条和附件二第三条关于行政长官和立法会产生办法修改的规定，“如需修改”是谁认为需要修改，这句话没有主语，就是当年争论不下，所以最后作了模糊处理。2004年，在关于2007／2008年两个产生办法是否修改的讨论中，对这句话的理解引发一场大争论，最后全国人大常委会通过释法，确定了政制发展的“五步曲”，也就确立了一个管长远的机制。因此，从维护中央的决策，固化中央决策建立的管长远机制出发，也有必要通过编写基本法教材，对“一国两制”和基本法的崭新实践加以总结，不仅维护中央对具体问题的决策，而且把中央通过处理具体问题所建立的管长远的机制揭示出来，从理论高度加以阐述，从而巩固和强化中央依法处理港澳事务的成果。(www.xing528.com)

第四，牢牢掌握基本法话语权提出的要求。香港回归以来，全国人大常委会进行了三次释法、两次就政制发展问题作出决定，在参与有关工作中，我们发现一个矛盾的现象，一方面香港社会普遍认同、拥护基本法的规定，就是反对派也不敢公开反对基本法，例如23条立法，香港大律师公会也没有说反对，他们只是说反对立法的具体内容。另一方面，香港社会也较普遍存在对中央依据基本法行使权力的忧虑，就是爱国爱港阵营的人有时也感到不能理解。为什么会出现这种情况？分析其原因，固然有两地法律文化的不同，但更重要的是我们在香港一定程度上没有把握住基本法的话语权。由此给我们的一个重要启示是，贯彻落实两部基本法也有一个两手抓、两手都要硬的问题，即要一手抓基本法的话语权，一手抓基本法各项规定的实施。抓基本法的话语权实际上就是创造基本法实施的软环境，只有让港澳社会真正了解基本法规定，尤其这些规定的道理所在，落实基本法规定的权力才能水到渠成，才不会引起震动，充分发挥以法律手段处理问题的优势。怎么抓住基本法的话语权？这要做许多工作，其中一项工作就是要编写出权威的基本法教材。以此为基础，不断在港澳社会释放我们的声音，树立正确的基本法观念。

以上四个方面的要求，充分说明了编写基本法教材的必要性和迫切性。我们还要看到，香港、澳门回归时，当年参与“一国两制”方针政策制定和基本法起草的人都还在，他们通过亲身经历，进行了大量的基本法宣传教育工作，但到了今天，这些人有的已经故去，在世的大部分人也年事已高，起草基本法的几位专家，王叔文同志已经故去了，1999年人大释法中被香港社会称为四大护法的肖蔚云、吴建璠、许崇德、邵天任四位老人家，前两位已经故去，邵老九十多岁了，身体不好，许老还经常出来讲话，但也八十多岁高龄了。我们要靠什么来宣传基本法？要靠权威的基本法教材。因此，现在编写基本法教材，已经到了和时间赛跑的时候，刻不容缓。