中央政府的一般性权力及其优化方案

按照我国宪法的规定，中央政府即国务院的职权之一是统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。基本法没有明确规定中央政府领导香港特区行政机关的工作，澳门特区政府经常讲在中央政府的领导下，也就是承认中央对澳门有一般的领导权，但在香港，还没有这种提法。我想是否称之为领导权，是一个可以讨论的问题，但作为中央政府对香港特区，除了基本法明确规定的权力外，还存在着一般性的权力，这种权力是蕴含于基本法有关规定之中的。如基本法第12条规定，香港特区是直辖于中央政府的地方行政区域，这里的“直辖”就是直接管辖的含义，不说“领导”而是“直接管辖”，这就是中央政府的一般性权力。基本法第43条规定，行政长官依照基本法的规定对中央政府负责，要求行政长官向中央政府负责，这也是中央政府的一般性权力。这里的“负责”主要是什么内容呢？基本法第48条第二项规定行政长官“负责执行”基本法，这是负责的主要内容。因为基本法是一部授权法，接受授权的香港特区要向授权者负责，行政长官要向中央政府承担起在香港特区全面贯彻落实基本法的责任。此外，基本法还具体规定了一些具体负责的内容，例如，报请中央政府任免主要官员，执行中央政府就基本法规定的有关事务发出的指令，处理中央授权的对外事务和其他事项等。香港回归祖国后，行政长官每年都要到中央述职，这也表明了中央政府对特区政府有这种一般性的权力。大家可能在想，不是一直在讲中央政府不干预香港特区高度自治范围内的事务吗，这里讲中央政府对香港特区的一般性权力，是不是一种干预？在这里我想指出，中央政府对香港特区的一般性权力和中央政府不干预香港高度自治权范围内的事务，实质上强调的都是依照基本法规定办事。大家如果看基本法，就会发现，基本法的任何地方都没有写中央政府不干预香港特区自治范围内的事务，为什么不这样写？因为前面讲到，香港特区是直辖于中央人民政府的地方行政区域，不能既“不干预”又要“直接管辖”。但中央政府不干预香港特区自行管理的事务，也是正确的，因为这实际上强调的是严格按照基本法规定办事，基本法已经授予特区的高度自治权，中央政府不能越俎代庖，只能由特区依照基本法规定行使。基本法第22条第1款规定中央政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特区根据本法自行管理的事务。但这里的表述是中央政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特区根据本法自行管理的事务，而不是笼统讲中央政府不干预香港特区自行管理的事务。中央政府一直十分严格按照基本法规定办事。这里我讲一个具体的例子。为什么国务院设立的是港澳事务办公室而不是港澳工作部？这就涉及是否符合基本法第22条规定的问题。按照我国宪法和法律的规定，国务院各部、委是有行政权的，而办公室是办事机构，没有单独的行政权。宪法第86条的规定，国务院实行总理负责制，由于国务院所属各部门不能干预特区自行管理的事务，那么，处理港澳事务的权力属于国务院总理，因此，大家熟悉的国务院港澳事务办公室的定位是“国务院总理处理港澳事务的办事机构”，也就是说，国务院港澳办没有单独的权力，处理港澳事务的权力在国务院，完全遵照执行了基本法第22条第1款的规定。