特别行政区制度：国家管理的重要组成部分

大家对这个提法可能有些生疏，有些疑问，特别行政区制度怎么成了国家管理制度的组成部分。大家知道，香港基本法有1个序言、160个条文、3个附件和区旗区徽图案，它们之间是一个什么关系？打个比喻来说，这些内容不是一个一个苹果，装到一个叫基本法的筐子里，而是一串葡萄，虽然有很多葡萄粒，但串在一起，是有机的整体。一串葡萄有一根藤，把所有的葡萄粒串在一起，那么，是什么把基本法所有内容串在一起，从而形成一个有机整体？我们研究认为，这就是特别行政区制度。这个说法有没有依据？我们认为是有充分依据的。

首先是宪法依据。宪法第31条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第62条规定全国人大的职权之一是“决定特别行政区的设立及其制度”。按照这两条规定，以法律规定或由全国人大决定的是特别行政区内实行的制度或特别行政区制度。其次是基本法依据。基本法序言第三段规定，根据宪法，全国人大制定基本法，规定特别行政区实行的制度，以保障国家基本方针政策的实施，由此可以看出，基本法核心内容就是规定特别行政区制度。第三是立法法依据。立法法第8条第三项规定，“民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”只能以法律规定。从以上依据可以得出这样的结论，从“一国两制”方针政策到基本法，实现了从政策到法律的转变，这个转变是通过创设一套特别行政区制度来实现的，特别行政区制度是“一国两制”方针政策的法律表现形式。宪法和基本法规定的特别行政区制度，不仅包括特别行政区内部的制度，例如社会经济制度、法律制度等，还包括国家管理体制和管理制度。我在香港回归前夕发表过一篇文章，论述基本法的核心内容，我说基本法的全部内容可以概括为三句话：坚持一个国家，保障国家主权；坚持两种制度，保障高度自治；坚持基本不变，保障稳定繁荣。这三句话既有中央对香港的管治，也有香港自身实行的制度，就是“一国两制”，就是基本法序言第三段规定的特别行政区制度。香港特区享有的高度自治权是香港特别行政区制度的组成部分，中央对香港的宪制权力也是香港特别行政区制度的组成部分。只有把中央对香港的宪制权力放在香港特别行政区制度的框架内来理解，才可能全面准确地理解这种权力。从特别行政区制度这个视角来读基本法，基本法的各项规定都是这套制度的有机组成部分，还可以把特别行政区制度细分为各种具体制度，如授权制度、中央的事权制度、中央与特别行政区关系制度、驻军制度、行政长官制度、法律制度、司法制度、经济制度等，它们之间紧密地联系在一起。因此，以论述特别行政区制度为核心，我们就不能讲基本法只讲高度自治权、不讲中央的权力，甚至把两者对立起来。以特别行政区制度为核心阐述基本法，可以把中央和特区的权力统一到一套制度之中，把特别行政区管理体制纳入国家管理体制之中。

从更大的层面来讲，香港特别行政区制度是国家管理制度的组成部分，我国的国家管理制度是由宪法规定的；国家在必要时可以设立特别行政区，实行特殊的制度，也是宪法规定的。那么怎么根据宪法来规定特别行政区制度呢？从基本法规定的内容看，大致可以概括为以下三个方面，这也体现了中央与特区的权力关系：

第一，特别行政区制度要符合单一制原则，这是我国国家管理制度的普遍性原则。全国人大决定设立香港特别行政区，制定基本法规定特别行政区实行的制度，这就是单一制原则的重要体现。具体到基本法条文，也全面地体现了单一制原则，例如，基本法第1条规定香港特区是我国的一个不可分离的部分，第2条规定香港特区的高度自治权是全国人大授予的，第12条规定香港特区是直辖于中央政府的享有高度自治权的地方行政区，第43条规定行政长官对中央政府负责，等等，这些规定背后的法理依据都是单一制原则。在单一制国家里，地方没有固有权力，地方权力来源于中央授予。这是单一制国家的特点，中央与地方是授权关系。在授权下，授权者拥有完整的管治权是授权的前提，而且作出授权后，授权者对被授权者具有监督权。中央和香港之间的关系是授权和被授权的关系，从这个角度讲，基本法是一部授权法律。在基本法的规定中，凡是涉及国家管理制度的普遍性原则，均体现为中央的权力。(www.xing528.com)

第二，根据宪法第31条，由全国人大以法律规定在特区实行资本主义制度，这是我国国家管理制度所允许的特殊性。基本法全面规定了香港特区实行的资本主义社会、经济、文化等方面的制度，其中第11条规定，根据宪法第31条，香港特区实行的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以基本法为依据。在基本法规定中，凡是涉及国家对香港实施管理的特殊性的内容，均体现为特区的高度自治权。

第三，特别行政区管理体制方面，基本法的有关规定既有国家管理的共性，也有特殊性。国家对香港特区的管理体制，通俗来说，就是香港回归祖国后，全国人大及其常委会和中央人民政府保留一些体现国家主权必不可少的权力，同时授予香港特别行政区处理内部事务的高度自治权，实行“港人治港”。在“一国两制”下，中央行使对特别行政区权力的体制是宪法和国家法律规定的国家政治体制，这是国家管理共性，基本法为香港特别行政区行使高度自治权专门设计了一套特区政治体制，这是特殊性。需要特别指出的是，国家政治体制与特区政治体制不是截然分开的，而是有内在的联系。这不仅体现在特别行政区的设立及其制度是由全国人大决定的，中央人民政府负责管理与特别行政区有关的国防、外交等事务，而且体现在基本法有关全国人大及其常委会、中央人民政府与特别行政区政权机关权力关系之中。因此，讲特别行政区的管理，既要讲特别行政区高度自治权，也要讲中央的权力，既要讲香港特别行政区的政治体制，也要讲国家政治体制，这两方面构成有机整体，只有中央和特别行政区政权机构在宪法和基本法规定的框架下依法履行职责，才能把基本法的各项规定落到实处，把香港的事情办好，从而实现香港的长期繁荣稳定和发展。