通过学习基本法，深入理解澳门特区行政主导政治体制

澳门特区政治体制是澳门特别行政区制度的重要组成部分，我们讲依法施政，很重要的一个方面就是要在这个制度规范下施政。对于这套政治体制，我相信在研讨班的课程中已经详细介绍了。为什么今天我还要讲？因为就公务员而言，对这个问题的认识格外要紧，要反复讲，即使我讲的有重复，也可以加深一点印象。我只谈三点，不展开，供大家参考。

第一，“行政主导”这个概念，可以作为我们对澳门特区政治体制的称呼。这种称呼就像我们称美国的政治体制叫总统制，英国的政治体制叫议会内阁制，法国的政治体制叫半总统制一样。我们之所以称澳门特区的政治体制是以行政为主导的政治体制，是因为澳门特别行政区政治体制的最大特点是行政主导，或者用基本法政治体制一章主要起草者肖蔚云教授的话来说，“行政主导是基本法政治体制的主要立法原意”。基本法从澳门特别行政区的法律地位和实际情况出发，确立了以行政为主导的政治体制，其中最重要的就是权力向行政长官倾斜，行政长官在特别行政区政权机构的设置和运作中处于主导地位。“行政主导”这四个字集中反映了澳门特区政治体制的特点。肖蔚云教授甚至称这套政治体制为“行政长官制”，所以，我们可以用行政主导的政治体制作为澳门特区政治体制的称呼。

第二，澳门特区实行行政主导的政治体制，是由澳门特区的法律地位和实际情况决定的。澳门特区的法律地位是直辖于中央人民政府的一个享有高度自治权的地方行政区域，它存在一个与中央政府的关系问题。由于澳门的高度自治权是中央授予的，特区政治体制中必须有一个机构能够就执行基本法、行使高度自治权对中央负责。司法机关实行司法独立，没办法对中央负责；立法机关由来自不同阶层和界别的议员组成，代表不同的利益，也没有办法对中央负责，因此，能够向中央负责的机构只能是行政长官。既然要行政长官对中央负责，就必须赋予其实权，这主要体现在基本法关于行政长官职权的规定。在澳门特区实行行政主导的政治体制，除了因为澳门特区的法律地位外，也是澳门社会各界人士的共识。在基本法起草过程中，澳门社会各界人士都希望能够把原政治体制中行之有效的部分保留下来，因为大家熟悉这套制度。澳门原来的政治体制的特点是什么？就是总督拥有比较大的权力，行政主导的政治体制保留了这方面的特点，符合澳门的实际情况。

第三，在行政主导的政治体制下，正确处理行政、立法和司法之间的关系，就是要求依照基本法来办事。基本法第四章政治体制第一节是行政长官，第二节是行政机关，第三节是立法机关，第四节是司法机关，特区的行政权、立法权和司法权是分别由这几个机关行使的，因此可以说，行政主导的政治体制也是有分权的。有分权，就有一个怎么处理各政权机关之间关系的问题。澳门基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在草案说明中指出，行政长官、行政机关、立法机关和司法机关之间要遵循既相互配合又相互制衡的原则，从这一原则出发，基本法规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权。因此，基本法规定的行政、立法和司法机关的关系是既相互配合又相互制衡的关系，体现了“分权与制衡”。有一种观点认为，澳门特区政治体制是三权分立，然后就从“三权分立”的概念出发来理解基本法的规定，这是不正确的，正确的方法应当是从澳门基本法的规定出发来理解行政、立法和司法之间的关系，而不是简单从“三权分立”的概念出发来理解这三者之间的关系。

澳门回归以来，行政、立法、司法机关之间无论是配合还是制衡都处理得比较好，这是澳门这些年发展比较好的一个重要原因。从中我们可以总结一条经验，这就是各政权机关之间既相互配合又相互制衡是澳门特区实现良好管治的一个重要因素，只有这样，才能把基本法赋予特区的高度自治权用于为澳门谋发展，为居民谋福祉。这里需要说清楚的是，讲配合不是否定司法独立，司法独立是法治的重要标志，澳门基本法规定，法院独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉，检察院独立行使法律赋予的检察职能，不受任何干涉，是必须坚持的，但绝不意味着不能配合，我们在讲配合的同时，也必须讲制衡，按照基本法规定进行权力制衡。配合是落实基本法，制衡也是落实基本法，两者是同样重要的。如澳门回归后，由于历史的惯性，行政机关制定行政法规的权力比较大，去年，澳门特区立法会制定了《关于订定内部规范的法律制度》，比较好地处理了这方面的问题。再如，最近终审法院在几个案件中判政府败诉，这些都是正常的，是行政权受立法、司法制约的一种体现。总之，在行政主导的政治体制下，行政机关具有比较大的权力，与此相应，也意味着承担更大的责任。(www.xing528.com)

胡锦涛主席在庆祝澳门回归10周年大会上提出要求，“进一步健全澳门特别行政区各项法律法规，加强制度建设，特别是要按照以人为本、勤政、廉洁、高效的要求，完善政府行政规章制度，促进澳门特别行政区政府管治水平不断提高”。行政能否主导起来，管治水平能否提高，很大程度上，取决于公务员队伍的素质能力建设。澳门特区政府成立后，历史上第一次有一支完全由澳门永久性居民组成的公务员队伍，我们这支公务员队伍很年轻，很有朝气，经过澳门回归后11年施政的历练，实践证明我们这支公务员队伍总体上是合格的。今天看到这么多公务员参加这个研讨班，深入研讨基本法，交流工作经验，我完全相信，我们这支队伍，一定能够按照胡主席的要求，加强素质能力建设，不断提高管治水平，勇敢应对澳门前进道路上的各种困难和挑战，把澳门建设得更加美好。

【注释】

[1]2010年7月13日，在澳门基本法高级研讨班第一阶段结业典礼暨第二阶段开班仪式上的讲话。此件已在《澳门日报》上全文发表。