在深圳大学港澳基本法研究中心学术委员会会议上的讲话

今天出席会议的同志，有些已经加入到我委组织的基本法研究工作中，有些是新成员，不太了解情况。我今天想谈四个问题，主要是讲给新成员听的。

首先讲一下来龙去脉，就是把我们与广东省港澳办、深圳大学共建基本法研究基地，成立“深圳大学港澳基本法研究中心”的来龙去脉，作一个介绍。可以说建立港澳基本法研究基地，是贯彻落实中央指示精神，推动基本法研究工作的一项重大举措。

大家都知道，从1999年香港终审法院对居港权案件的判决到2003年、2004年的政制检讨，实践证明香港发生的大事或重大争议最后都归结到基本法，加强基本法研究被迅速提到议事日程。2007年初，我们在广泛听取各有关部门和一些专家学者意见的基础上，成立了包括中央有关部门负责人和专家学者在内的基本法研究工作领导小组。

基本法研究工作领导小组自组建以来，积极贯彻中央的指示精神，开展了一系列卓有成效的工作。一是建立了北京、上海、广州、深圳四个基本法研究区，通过研究区召集人传达分配研究任务。二是举办各类基本法研讨会，2007年6月，承办了纪念香港基本法实施十周年座谈会和研讨会。2008年11月，又在上海举办了香港、澳门基本法研讨会。同时，支持各个研究区举办各种规模的基本法研讨会，带动了一批专家学者特别是一批青年学者投入港澳法律、政治、经济、社会问题的研究。三是根据部分专家学者的要求，与教育部协商，将有关院校承担的我委基本法研究课题列为教育部特别委托项目，推动课题研究成果成为高校的一项重要考核指标，极大地激发了学者们参与港澳基本法研究的热情。四是分赴各个研究区开展调研，与有关单位负责人及专家学者座谈，探讨推动基本法研究的具体措施。此外，还配合中央对港澳的中心工作，多次组织专家学者撰写基本法文章，引导香港、澳门的社会舆论。经过两年的工作，目前，已在全国范围内建立了一支由60余位专家学者为骨干的基本法研究队伍，初步形成了职能部门和学术界相互配合，加强港澳基本法研究的良好局面。

随着基本法研究工作的深入展开，我们也在积极寻找推动基本法研究工作再上一个台阶的新路子。去年5月，李飞同志带队赴广州主持召开广东部分专家学者座谈会，广泛听取各有关部门和专家学者就进一步落实中央指示精神，深入开展基本法研究的意见和建议。当时，就有专家学者提出了由我委依托高等院校建立基本法研究基地的设想。我委办公室、研究室的同志又相继走访了教育部、广东省港澳办等相关部门，并多次与深圳大学协商建立基本法研究基地的可行性。经过大家的共同努力，最终形成了依托深圳大学建立港澳基本法研究基地的初步方案，并报经全国人大常委会领导和中央港澳工作协调小组办公室同意。今天，由我委主管、广东省港澳办协管、深圳大学具体承办的港澳基本法研究深圳基地，对外称“深圳大学港澳基本法研究中心”正式挂牌投入运作。

为什么依托深圳大学开展基本法研究基地试点工作？选择深圳大学建立基地，第一，主要考虑到它具备建立基本法研究基地比较成熟的条件。一是深圳大学在广东地区具有较强的综合实力。深圳大学始建于改革开放初期的1983年，经过二十五六年发展，已颇具规模，学科门类齐全，老师队伍强大，在人文社会科学方面具备较为雄厚的综合实力。二是有地缘优势。深圳大学毗邻香港、澳门特区，人员往来、学术交流与合作都有着比其他高校更加便利的条件。三是对香港、澳门法律具有较深的研究传统。深圳大学法学院创始于80年代初，很早就开始进行香港、澳门法律问题的研究，多年来形成了一批重要的研究成果，港澳基本法是深圳大学重点扶持的特色学科，并列入硕士生培养方案。四是有实际要求，省市和学校高度重视，有较强的政策支持。粤港澳合作日益紧密，有深港合作、深澳合作，还有泛珠三角合作、9＋2、CEPA等，这里面都涉及基本法的问题。深圳大学是深圳市属高校。近年来，深圳与港澳两地在经济、科技领域的合作取得很大进展，但在人文社科领域的合作还远不足够。在深圳大学设立基本法研究基地，开展与港澳学术界的法律交流，有利于进一步促进三地合作。深圳大学党政领导及各有关部门对基地建设高度重视，大力支持，要钱给钱，要人给人。深圳市有关主管部门也明确表示给予政策扶持。此外，广东省有关领导相继作出批示，同意对深圳大学基本法研究基地“给予大力支持”。这是选择深圳大学的一些主要考虑。

第二，我们希望深圳大学港澳基本法研究中心在推动港澳基本法研究方面发挥什么作用。初步考虑这么几点。

一、搭建内地与港澳法律界开展交流的一个新的重要平台。整合社会力量开展基本法研究工作，不能只是内地的专家学者参与，必须促进内地与港澳两地专家学者，特别是法律界的专家学者之间的学术交流，把他们请进来，这样才能提高基本法研究工作的影响和水平。这就需要一个平台。深圳大学港澳基本法研究中心，作为一个学术机构，就可以搭建这样一个平台。中心可以通过每年举办三地学者都参加的基本法研讨会，开展内地学者与港澳学者之间的互相访学，组织三地法律学生之间的联谊活动等多种形式，实现内地与港澳法律界之间更深层次、更广范围的学术交流。

二、建成内地较大规模的港澳基本法研究资料库，为基本法研究提供便利条件。一直以来，内地学者开展基本法研究，普遍感到第一手资料匮乏，以致研究的力度、深度以及成果的针对性大受影响。深圳大学港澳基本法研究中心的建设，包括图书资料室的建设。深圳大学现在已经提供了校图书馆一间200平方米的图书室作为基本法资料室，并每年拨款。我们考虑，将来建成一个较大规模的港澳基本法研究资料库，囊括种类齐全的法律法规文件、专业书刊资料，特别是港澳地区出版的图书、外文图书资料以及重要文献资料，对内地包括港澳所有研究基本法问题或者港澳问题的专家学者都开放，方便他们查阅资料，了解一手信息，为更深入地开展港澳基本法研究提供权威的信息支持。

三、实现基本法教学、科研和人才培养的有机结合。目前，深圳大学已经有一批中青年老师参与我委的基本法研究课题。中心成立以后，我委会继续给中心下达基本法研究课题，广东省港澳办也会给中心下达有关的研究任务，中心自身也会组织力量开展基本法研究，这样，就可以吸收深圳、广东地区，乃至全国范围内更多的中青年老师及研究生参与基本法研究。据了解，深圳大学会继续支持中心设立基本法研究生招生方向，独立培养硕士、博士研究生。同时，中心还可以把有关研究成果向教学层面转化，在学校和法学院开设基本法的各类课程和讲座，面向深圳社会各界提供以宣传、推广基本法为主要内容的短期培训。这些举措，从长远来看，都有助于培养基本法领域更多的中青年法律人才，使港澳基本法研究工作后有来人。

四、对其他研究区开展基本法研究工作起到示范作用。依托深圳大学开展基本法研究基地试点工作，主要目的是整合广东地区现有的研究力量，发挥广东的地域优势，推动港澳基本法的研究。现有的北京、上海、广州、深圳四个研究区基本工作格局仍然不变。等试点工作取得一定经验，深圳大学形成了一整套基本法研究基地的管理制度，在资金、人力、物力等资源投入上及研究成果上形成一个鲜明的样板后，我们再研究在其他三个研究区建立港澳基本法研究基地的可行性。

第三，关于开展基本法研究的指导思想和要求。

基本法研究工作必须要有正确的指导思想，这就是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观和中央对港澳的基本方针政策为准则，从维护国家体制出发，结合港澳的实际情况，全面阐释基本法有关法理和正确含义。根据上述指导思想，遵照中央对港澳工作的方针政策，结合我们近些年的实践和思考，建议在开展基本法研究过程中注意把握以下几点要求。我在2007年基本法研究工作领导小组成立的第一次会上也是讲这几点，今天是重申性的。

一、开展基本法的研究工作一定要坚持正确的政治方向。在进行基本法研究过程中坚持正确的政治方向，就是要维护“一国两制”方针和基本法，维护国家体制，维护特区政权掌握在爱国爱港、爱国爱澳人士手中的立场，维护中央对港澳问题的重要决策。香港回归后发生的涉及基本法的重大争议，背后都是关系到特区管治权问题，也就是说我们要依照基本法的规定对特区实施管治，但港澳内外的敌对势力总是千方百计地要限制这种管治权，甚至企图直接把管治权夺过去。比如，我们说管治香港主要靠两条，一靠行政长官，二靠基本法的解释权，他们恰恰就在这两条上做文章。例如，在基本法解释问题上，他们把全国人大常委会的解释权限制在最小范围内，158条有四款，他们只讲后三款，说是只有当终审法院提请解释时人大才能解释，而且只能解释中央管理的条款，其他都授权香港法院解释了。我们通过1999年第一次“释法”明确了全国人大常委会对基本法有全面和最终的解释权；又例如，特区政制发展问题，他们提出两个产生办法的修改权在特区，没有中央什么事，迫使中央和特区政府接受立即“双普选”，图谋使西方势力支持的反对中央政府的人夺得特区管治权，成为行政长官，在这种情况下，2004年全国人大常委会通过第二次“释法”，明确基本法附件一和附件二规定的行政长官和立法会产生办法是否需要修改，要由全国人大常委会决定，把政制发展问题的主导权牢牢掌握在中央手中，确保香港管治权不落入反对派手中。

讲港澳问题政治性、政策性很强，十分敏感，主要是针对这种争夺特区管治权的斗争来讲的。为了使大家对港澳社会发生的许多问题有更深刻的了解，今后会举办一些座谈会，集中向大家介绍这方面的情况，还会与大家建立日常的工作联系，大家在研究过程中有什么疑问的地方，有什么需要进一步了解的情况，我们都会尽力提供协助。

二、开展基本法的研究工作一定要牢牢把握基本法的精神实质。把握好基本法的实质，是关系到基本法研究方向的重大问题。1982年9月邓小平同志在会见撒切尔夫人时开宗明义指出，我们对香港问题的基本立场是明确的，这里主要有三个问题。其中一个问题就是1997年后中国采取什么方式来管理香港，继续保持香港繁荣。“一国两制”伟大构想和根据这个伟大构想制定的中央对香港、澳门实行的方针政策，就是对“1997年后中国采取什么方式来管理香港”这个问题的回答。香港和澳门两部基本法是“一国两制”方针政策的法律化、制度化，确立了按照“一国两制”方针政策对香港、澳门实施管治的法律框架，进一步回答了怎样落实“一国两制”方针政策，怎么对香港和澳门实施管理的问题。这里既有中央的管理，负起宪制责任，也有特区自治范围内的管理。因此，基本法的实施过程，既是中央政府对港澳两个特区实施管理，也是行政长官为首长的特区自我管理的过程。基本法的实质就是以法律形式来实现这种管理。因此，中央领导同志一再强调港澳事务要严格按照基本法的规定办事，“依法治港”、“依法治澳”。香港和澳门的各种政治力量也极力争夺基本法话语权，试图按照他们的意图来主导基本法实施。我们开展基本法的研究，根本目的就是要把握基本法实施的主导权、话语权，这是研究工作的大方向。

三、开展基本法的研究工作一定要掌握港澳社会的实际情况。基本法是规定特别行政区实行的制度的法律文件，基本法的每一项规定都有其历史沿革，都有基本法制定当时的现实依据，凡是在实施过程中提出的新问题，都在一定程度上反映了香港和澳门社会的发展和变化。因此，在开展基本法研究过程中，要做到结合港澳的实际情况，有创新思维，首先，要在深入地了解港澳社会各方面情况的基础上很好地把握所要研究的问题的历史沿革、发展变化过程，抓住问题根源和实质。在基本法规定的轨道上以新的思维方式来寻找解决办法。其次，要学会换位思考的方法，要努力地了解港澳人士对有关问题的想法，而不只是仅从内地的办事传统和思维习惯去考虑问题。如由全国人大常委会释法而不是由法院释法、解释法律和修改法律的概念、法律解释的方法等，普通法是如何认知这些问题的。第三，要勇于探索解决问题的新思路、新办法。只有这样，形成的研究意见和提出的建议才能够为港澳社会所认同和接受。

四、开展基本法的研究工作一定要立足于争取人心。港澳工作的一个基本立足点是争取人心，开展基本法研究工作也要立足于争取人心。我们开展基本法的研究工作，是要为全面准确地理解和贯彻落实“一国两制”和基本法服务的，是要面对香港和澳门公众的，这就要求我们提出的研究意见和建议不仅能够讲出一套道理，而且还能够让人信服，真正做到以理服人。要做到这一点，就必须树立严谨的学术作风，所引用的资料都有来源，所说的每一句话都有根据，所提出的每一种观点都经过仔细的论证。在进行基本法研究过程中，一定会对港澳社会的一些观点有所批评，这种批评更需要建立在理性和充分讲道理的基础之上。对基本法的解释工作，胡锦涛同志特别指出，“道理要讲透彻，程序要走充分”，在一定程度上也是从争取人心的角度讲的。由于历史原因，港澳社会的价值观念、法律制度、法治传统甚至语言习惯都与内地存在着差异，要向广大港澳居民讲清楚基本法规定的含义及其道理，还需要用他们所能理解的方式和语言。这对于我们内地法律工作者来说也是一项挑战。

五、开展基本法的研究工作一定要结合学习和研究宪法。宪法是国家的根本大法，规定了国家的政治体制和基本制度，基本法是根据宪法制定的，规定了在特别行政区实行的制度。基本法的许多规定，只有放在宪法规定的国家体制下才能得出正确的理解。我国宪法规定的国家体制从根本上决定了特区的法律地位是直辖于中央政府的享有高度自治权的地方行政区域；特区的高度自治权来源于全国人大的授权；特区实行的制度必须由全国人大以法律加以规定；特区实行的制度和政策，必须以基本法为依据；一些全国性法律必须在特区实施，全国人大常委会有权对这些全国性法律作出增减；特区的立法必须报全国人大常委会备案，如违反基本法的规定，全国人大常委会有权将该法发回，发回的法律立即失效；特区行政长官和主要官员必须由中央政府任命；行政长官必须对中央政府负责；基本法的解释权属于全国人大常委会；基本法的修改权属于全国人大；等等。这些都说明了基本法的规定与宪法规定的国家体制的密切关系。我们从事基本法的研究工作，一定要从宪法规定的国家体制出发、从有中国特色的社会主义法学理论出发，才能正确地阐述基本法的含义，才能真正地把基本法的法理讲深、讲透。把基本法的规定放在宪法规定的国家体制下来理解，在基本法实施过程中具有十分重要的现实意义。可以说，宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础。

最后，我们建议需要研究的重要课题。

从更好地贯彻落实“一国两制”和基本法的目的出发，基本法的研究工作应当从两个方面展开，一是对基本法实施过程中遇到的问题进行研究，提出解决方法和建议（应用研究）；二是对基本法理论进行研究，也就是对基本法的规定进行理论说明（基础研究）。现在遇到的基本法实施过程中的重大法律问题，主要是第一方面的问题，应用研究都是迫切需要解决的重要课题。同时也要研究，在基本法实施过程中为什么会出现这些问题，这些问题之间有什么共同的地方，怎么从更高的层面来认识并解决这些问题，这就把基本法研究上升到更高理论层面，所以基础研究同样具有迫切性和重要意义。应用研究与基础研究是密不可分、相辅相成的。中心作为一个学术机构，重点还应当是基础研究。

根据基本法的实施情况，我们两个基本法委员会近期讨论提出了以下一些问题需要重点研究：

第一，关于宪法适用于特别行政区的问题。(www.xing528.com)

第二，关于单一制原则与特别行政区制度的关系问题。

第三，关于授权特别行政区高度自治的授权理论问题。

第四，关于国家政体与特别行政区政治体制的关系问题。

第五，关于以行政为主导的政治体制的特点及其运作要求问题。

第六，关于立法会的权力范围问题。

第七，关于法院的违宪审查权问题。

第八，关于行政长官和立法会产生办法的修改问题。

第九，关于特别行政区保护居民基本权利和自由的理论问题。

第十，关于两个国际人权公约适用于特别行政区的规定继续有效问题。

第十一，关于特别行政区经济、教育、文化等方面的制度的继承与发展问题。

第十二，关于特别行政区参与国际组织和参加国际公约的理论与实践问题。

第十三，关于基本法的解释制度问题。

以上13个问题对港澳都适用，同时根据澳门特点，还提出两个问题，一是关于澳门特区政府公务员制度问题，二是关于过渡期三大问题（即公务员法本地化、法律本地化和中文官方地位）对基本法实施的影响问题。加在一起一共15个问题，今天提出来可以作为中心今后研究的一个指引。

除了以上15个问题外，还有两个特别重大的问题，今天也一并提出来，一是“一国两制”能不能作为国家的基本政治制度？人民代表大会制度是国家的根本政治制度，民族区域自治制度是国家的基本政治制度，“一国两制”50年不变，50年后更没有必要变，为什么不提它是国家的基本政治制度，这个问题我已出给上海社科院，请他们研究。建议深圳中心也研究研究。二是有没有可能形成一套内地、香港、澳门三地都认同的基本法法律理论？这是我去年11月份在上海的基本法研讨会上首次提出的问题。今年3月“两会”期间，就此问题征求了港澳地区全国人大代表、政协委员中法律界人士的意见，3月23日，在基本法研究工作领导小组开会时，又向小组成员推介了这一设想，5月份在汕头召开的香港基本法委员会、澳门基本法委员会会议上，内地、香港、澳门三地的委员又专门讨论了这一问题。

为什么会有这个想法？主要是这几年在研究和实践基本法过程中，我们对内地专家学者有关基本法的观点，对香港和澳门法律界、司法界和专家学者有关基本法的观点有了更多的了解，深深感到两部基本法的特殊性不仅体现在它们的内容上，即规定了史无前例的“一国两制”，而且更重要地体现在它们的实施环境上，即两部基本法不仅要在内地的法律制度下实施，还要分别在香港的普通法制度、澳门的大陆法制度下实施，这还不包括三地不同的政治社会制度、不同的意识形态等。这是基本法实施的一个最显著特点，也是对基本法条文经常出现许多不同理解，而且很难取得一致看法的症结之一。总的来说，无论是内地、香港，还是澳门，大家都赞同基本法，拥护基本法，但对基本法各项规定的含义，尤其是背后的道理，在一定程度上还是各说各话。过去若干年在香港基本法实施中发生的重大争议，如居港权问题、政制发展问题、“二五”之争等，在澳门基本法实施过程中发生的有关行政法规问题的争议，还有2007年6月6日吴邦国委员长发表重要讲话后，香港社会有些人对“授权”问题的挑战，2008年习近平副主席在香港发表有关行政、立法和司法应当互相支持、相互配合的讲话后，香港社会也有人提出挑战，都反映了这样的问题。

由于两个基本法既要在内地法律制度下实施，又要分别在香港和澳门法律制度下实施，在实施的初期，出现同一条文含义上内地有内地的解读，香港有香港的解读，澳门有澳门的解读，还算是正常的。从长远来说，虽然也不可能完全避免，但总是如此，长此以往，基本法的权威、基本法的稳定就成了问题。我相信大家都能同意，为了维护基本法的权威，为了维护基本法的稳定，同时也为了更准确地实施基本法，更好地宣传和推介基本法，我们应该采取一些措施尽量使基本法的各项规定在三地有共同的理解，至少在出现争论时，有一个比较好的基础促使大家取得一致意见。这个措施除了三地之间要加强沟通、交流外，有无可能推动形成一套三地都认同的基本法法律理论。以这套理论来指导基本法实践，大家在理解和贯彻执行基本法过程中就有了共同的语言、共同的方法，就可以把争议降到最低限度。实际上，无论在内地、香港还是澳门，对当地的法律条文为什么大家比较容易取得一致理解，关键的一点在于对法律条文进行解读时，大家都遵循同样的理论、同样的规则。

我认为现在有条件来推动做这件事。一是我前面讲过的大家都赞同基本法，拥护基本法，都不希望由于基本法实施过程中经常出现争议，从而影响到港澳社会的稳定；二是香港基本法、澳门基本法分别实施12年和10年的时间，已经积累了较为丰富的经验，使我们可以比较清楚地看出容易出现争议的问题所在，可以比较清楚地看出为确保基本法正确贯彻实施，我们应当遵循什么原则来理解基本法，遵循什么原则来解决有关基本法的争议。

要推动形成一套三地都认同的基本法的法律理论，我看全部采用内地的法律观念不行，全部采用香港、澳门的法律观点也不行，需要在三地法律制度的基础上，多倾听各方的意见和建议，展开深入的研究讨论，在一些关键问题上逐步达成共识。邓小平同志曾经指出，“一国两制”就是要做到各方面都能接受。根据小平同志的思想，基本法起草过程，对特别行政区制度的设计遵循了两条原则，一是要符合宪法规定的国家体制，二是要符合中央对香港和澳门的基本方针政策，在此前提下，尽可能吸纳香港和澳门各界人士的意见。这种取得最大公约数的指导思想，对于研究基本法，推动形成一套基本法的法律理论，具有重要参考意义。

深圳大学港澳基本法研究中心，作为开展内地与港澳三地的基本法研究平台，是否可以通过三地法律界之间的全面交流，有意识地向这个方向引导，为最终形成内地、香港、澳门三地都接受的基本法的法律理论奠定基础。这当然是个长远目标，但是现在就要开始把基本法研究工作朝着这个目标努力。

【注释】

[1]2009年7月11日。