普选的含义与香港的选举制度

香港特区行政长官和立法会全部议员最终要由普选产生，这是香港基本法所规定的目标。对于什么是普选，基本法没有回答，尽管这个概念广为使用，但迄今为止还没有一个关于“普选”的权威定义。

从历史上来看，“普选”这个概念是与不同财产地位的人争取同等投票权、与妇女争取与男子一样的投票权等联系在一起的，它指的是选举权，而不是专指某种选举制度。现在通常所说的“普选”，就是指普及而平等的选举权，是可以通过不同的选举制度来实现的。在香港，许多人把“普选”等同于“直选”，混淆了选举权与选举制度的区别，是不正确的。例如，目前香港多数功能界别选举已经是由界别内的选民直接选出立法会议员，这也是一种“直选”，但由于香港社会有些人可以在功能界别选举中投票，有些人没有这种投票权，存在着投票权不平等的问题，还不是“普选”。反过来，间接选举制度也可以实现“普选”，例如，美国总统是大选举团选举产生的，但由于选举团成员是普选产生的，因此，通常都说美国总统是普选产生的；又例如，2005年“政改方案”中有关区议员可以互选出六名立法会议员，这实际上就是“普选”，因为全港选民在区议员选举中享有平等的投票权，由区议员选举产生的立法会议员，就是由“普选”产生的。需要进一步说明的是，普及而平等的选举权不是绝对的，如果用绝对的标准来衡量，美国的参议院议员、英国的上议院议员产生办法都没有达到“普选”的标准。许多国家的选举制度中照顾少数民族、少数党派的规定，也不符合“普选”的标准。同时，选举权也不是越平等越好，如果是这样，比例代表制是使选举权平等最大化的选举制度，但美国国会众议员、英国议会下院议员的选举制度，都采用单议席单票制。英国人对为什么要采用这种选举制度的解释是，在全国性的选举中，最重要的是确保有一个在议会中占多数的政党，保持国家政权的稳定。由此可以看出，在设计选举制度时，除了考虑选举权的普及而平等外，还要考虑到其他因素，如何保证国家或地区的有效管治就是其中的一个重要因素。在两者发生冲突时，保证国家或地区的有效管治通常都放在更加重要的位置。(www.xing528.com)

从香港基本法起草过程来看，基本法规定的“普选”，其含义应当是在香港行政长官和立法会议员产生办法上要实现全港合资格选民享有普及而平等的选举权，对于选择什么样的选举制度来实现普及和平等的选举权，基本法本身没有作出明确的规定，这是在未来设计普选办法时必须回答的问题。这里，我要顺便提一下《公民权利和政治权利国际公约》第25条的规定。该条保障公民在真正、定期的选举中选举和被选举的权利和机会，要求“这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行，以保证选举人的意志的自由表达”。至于行使选举权的具体方式，按照人权事务委员会的解释，“公约没有要求缔约国采取某种具体的民主模式”，也就是说，各国可以根据自己的实际情况采用不同的选举制度来实现普遍的和平等的选举权。由此可以看出，尽管公约第25条规定不适用于香港，但基本法的规定是完全符合公约规定精神的。